2008 - 7 Aralık - Bürokratik Dokunulmazlığın İnşası: Denetim Sisteminde "Reform" ve Teftiş Kurullarının Kaldırılmaları - Kamil KARATEPE

Başkan: Baylar, sizleri son derece can sıkıcı bir haberi bildirmek üzere toplamış bulunmaktayım.
Bir müfettiş geliyor!
Yargıç: Bir müfettiş mi?
Müdür: Ne müfettişi?
Başkan: St. Petersburg’tan tebdili kıyafet, daha da kötüsü gizli bir görevle Devlet Müfettişi geliyor.
Yargıç: Eyvah!
Müdür: Kahretsin! Bu da nereden çıktı şimdi?
Denetçi: Aman tanrım! Hem de gizli bir görevle geliyor.
Nikolai Vasilevich Gogol, Devlet Müfettişi [1]

Türk kamu yönetim ve denetim sistemi, dağılmakta olan bir imparatorluğun refleksi olarak merkezi ve üniter devlet yapısını esas alan Kıta Avrupası hukuk sistemine göre kurulmuştur. [2] II. Dünya Savaşı sonrasında öne çıkan ABD etkisiyle tartışılmaya başlanan bu yönetim ve denetim yapısı, 1980’lerde başlayan ve 1990 ve 2000’li yıllarda yoğunlaşan neo-liberal politika uygulamaları sonucunda Anglo-Sakson sisteme göre yeniden yapılandırılmaktadır.

Kıta Avrupası hukuk sistemine göre “teftiş” ve “kontrol” kavramları üzerine kurulmuş olan Türk kamu denetim yapısı, Anglo-Sakson modelin “iç denetim” ve “dış denetim” kavramlarına göre yeniden inşa edilmeye çalışılmaktadır. Ancak bu yapı, yöneticiye bağlı iç denetim ve paraya bağımlı dış denetim kavramları üzerine kurulu olduğundan, denetimin en temel unsuru “bağımsızlık”tan yoksun ve bu nedenle başta ABD olmak üzere Anglo-Sakson sisteme sahip ülkelerde yolsuzluk ve usulsüzlükleri önlemekte başarılı olamadığı için terk edilmiş bir denetim yapısıdır. Türk kamu yönetiminin denetim sistemine “reform” olarak getirilmeye çalışılan, yönetim sorumluluğu ilkesi olarak adlandırılan ve esas olarak yöneticiye denetim dahil bütün yönetim araçları verildikten sonra hesap sorulması anlayışına dayanan iç denetim ve özel şirketlerin ücret karşılığı yaptıkları “bağımsız” dış denetim modeli uygulandığı ülkelerde başarısızlığı kanıtlanmış Anglo-Sakson denetim modelidir. Kıta Avrupası kaynaklı denetim kurumları olan teftiş kurulları, [3] Anglo-Sakson sisteme sahip ülkeler de dahi yükselen değer olarak kabul edilip denetim sistemlerine katılıp güçlenirken, Türkiye’de kaldırılmaya çalışılması siyasi dokunulmazlıklara bürokratik dokunulmazlıkları ekleyerek tamamen denetimsiz bir kamu yönetimi yaratmaktır.

Türkiye’ye “reform” olarak ithal edilmeye çalışılan Anglo-Sakson denetim modelinin uygulandığı ülkelerde dahi artık terk edildiği, Kıta Avrupasının denetim modeli olan teftiş kurullarına yöneldiği dikkatlerden kaçırılmakta, 5018 sayılı Kanun ile Türk denetim sisteminde kontrolörlük birimleri olarak mevcut olan kontrolörlük birimlerinden farklı olmayan “mali iç denetçi”ler eklendiği gerekçesiyle, ülkemizde 130 yıldan bu yana uygulanmakta olan teftiş kurulları ortadan kaldırılmaya çalışılmaktadır.

Denetim sisteminde “değişim” söylemiyle teftiş kurullarının kaldırılarak yerine getirilmeye çalışılan Anglo-Sakson modele göre “yeniden yapılanma” ironik bir biçimde sürdürülmektedir. Çünkü Türkiye’de “reform” olarak iç denetim ve dış denetim kavramlarına dayalı Anglo-Sakson denetim modeli ithal edilmeye çalışılırken, bu denetim sistemine sahip olan ülkeler bu modelin yolsuzluk ve usulsüzlükleri engellemekte yeterince başarılı olamadığı için Türkiye’nin terk etmeye çalıştığı teftiş kurulları sistemlerine dahil etmektedirler. Anglo-Sakson sistemin öncüsü Amerika Birleşik Devletleri’nde teftiş kurulları 1978 yılından itibaren Genel Müfettişlik Yasası (“Inspector General Act”) ile denetim sistemine katılmış ve bu tarihten itibaren sürekli güçlendirilmiş, [4] denetimin yönetim içinde önemsiz bir faaliyet olarak görüldüğü İngiltere’de kamu yönetiminde 2002 yılında yapılan reform öncesinde güçsüz bir yapı olan teftiş kurulları bu tarihten itibaren güçlendirilmiştir. [5] Türkiye ise teftiş kurulları kamu denetim sisteminde “değişim” gerekçesiyle ortadan kaldırılmaya çalışılmaktadır.

Denetlenmeyen bir kamu yönetimi yaratmak ve bürokratik dokunulmazlık alanları inşa etmek amacıyla yapılan ve denetimde reform retoriği ile yürütülen teftiş kurullarının zayıflatılması süreci, 1980’li yıllarda başlamış olup, 2003 yılında çıkarılan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve 2004 tarihli 5227 sayılı Kamu Yönetimi Temel Kanunu ile açıkça lağvedilme aşamasına getirilmiştir. 5018 sayılı Kanun ile mali alanda başlayan Anglo-Sakson denetim modeline göre yeniden yapılanma, 5227 sayılı Kanunun veto edilmesi sonrasında yalnızca mali denetim alanıyla sınırlı kalma gibi bir “tehlike” ile karşı karşıya kalmıştır. Ancak bu “sorun” mali iç denetçilerin Anayasa, 3046 sayılı Yasa, bakanlıkların teşkilat yasaları ve 5018 sayılı Kanunun konu ve amaç maddesine açıkça aykırı şekilde düzenlenen ikincil mevzuatla iç denetçiler yalnızca kamu mali alanını denetleyen birimler olmaktan çıkarılıp, kamu yönetiminin tamamını denetleme yetkisine sahip olan adeta “yöneticiye bağlı yeni teftiş kurulları” olarak yapılandırılmaya çalışılarak giderilmeye çalışılmaktadır. [6]

Türkiye’de kurulmaya çalışılan “yeni” denetim modeli yalnızca hukuka değil, aynı zamanda demokratik parlamenter rejimlerde mevcut olan siyasi sorumluluk ilkesine de aykırılık taşımaktadır. Anglo-Sakson yönetim ve denetim sisteminde bakanların siyasi sorumluluğu olmadığından, 5018 ve 5227 sayılı Kanunlarla kurulmaya çalışılan denetim sisteminde bakanlar siyasi sorumlulukları ve bu sorumlulukların gereğinin yerine getirilme araçları olan teftişi kurullarının bulunmadığı bir denetim modeli kurulmaktadır. [7] Oysa bakanların Anayasa, 3046 sayılı Yasa, bakanlıkların teşkilat kanunlarına göre var olan sorumlulukları devam etmektedir. Bu durum yönetimin etkinlik, şeffaflık, hesap verebilirlik kavramlarını tersine çeviren, siyasi otoritenin (seçilmişlerin) bürokratik otorite (atanmışlar) üzerindeki etkinliğini azaltan, siyasi sorumluların sorumluluklarının gereğini yerine getirme araçlarının elinden alınması sonucunu yaratan ve bu nedenle de parlamenter sistemin iç dengelerini atanmışlar lehine, seçilmişler aleyhine bozan bir nitelik taşımaktadır.

Son yıllarda denetim alanında gerek uluslararası alanda gerekse ulusal düzeyde bir kavram kargaşası yaşanmaktadır. Anglo-Sakson denetim sistemine sahip ülkelerin Kıta Avrupasından almış oldukları teftiş kavramının iç denetim mi yoksa dış denetim mi sayılacağı tartışmaları yaşanmaktadır. Bu kargaşanın temelinde ise Kıta Avrupası ya da Anglo-Sakson sisteme sahip ülkelerin diğer sistemden aldığı denetim kurumlarının mevcut sisteme eklemlenme ve tanımlanması sorunu yatmaktadır. Bu tartışma AB ülkelerinde de yaşanmakta olup, dikkatlerden kaçan en temel husus, Kıta Avrupası ve Anglo-Sakson hukuk sistemlerinde bakanların taşıdıkları sorumluluklarının farklı olduğunun dikkatlerden kaçmasıdır. Türk kamu yönetim sisteminde gerçekleştirilmeye çalışılan değişim sürecinde hukuk sisteminin bakanlara yüklemiş olduğu siyasi sorumluluk dikkatlerden kaçırılmaktadır. 5227 sayılı Kamu Yönetimi Temel Kanununun veto edilmesi sonrasında “henüz” kaldırılamamış olan teftiş kurulları, 5018 sayılı Kanun ile mali alanda yönetici adına denetim yapmakla yetkili yöneticiye bağlı “mali iç denetçiler” ile siyasi sorumlu bakanların bu sorumluluklarının bir gereği olarak denetim yapan teftiş kurullarının görev ve yetkilerinin çatıştığı gerekçesiyle teftiş kurulları yalnızca “ihbar ve şikâyetleri inceleyen soruşturma birimlerine indirgenmesi” suretiyle etkisizleştirilmeye çalışılmaktadır. [8]

Türk kamu yönetim sisteminde bakanlar, Anglo-Sakson sistemde bakan konumunda olanlardan farklı olarak yönetsel değil siyasi sorumluluk taşımaktadırlar ve teftiş kurulları bakanların siyasi sorumluluklarının yerine getirilme araçlarıdırlar. Bu nedenle bakanlar adına siyasi sorumluluğun gereğinin yerine getirilmesi amacıyla görev yapan teftiş kurulları ile yöneticiler (bürokratlar) adına yönetsel sorumluluğun gereği olarak görev yapan iç denetçi ya da kontrolörler tarafından yapılan denetimler arasında bir çatışma değil, yalnızca çakışma (örtüşme) bulunmaktadır ki bu da denetimin evrensel nitelikleri açısından bakıldığında iddia edildiği gibi istenmeyen değil, tam tersine denetimden beklenen işlevlerin daha sağlıklı olarak yerine getirilebilmesi için istenen bir durum olarak değerlendirilmektedir. Bakanların siyasi sorumluluklarının yerine getirilme araçları olan teftiş kurulları ile iç denetim ya da kontrolörlük birimleri arasında AB ve OECD raporlarında iddia edildiğinin tersine bir görev ve yetki çatışması bulunmamaktadır. [9]

Türk kamu yönetim ve denetim sisteminde teftiş kurulları tarafından yapılan denetim, “denetleyenlerin denetlenmesi” (“quis custodiet ipsos custodes”) [10] ya da Anglo-Sakson denetim terimleriyle ifade edildiğinde bir “dış denetim”dir. Çünkü bakan adına onun siyasi sorumluluğunun gereği doğrudan bakana bağlı olarak denetim yapan teftiş kurulları, bakanlık teşkilat yapılarında yönetimin hiyerarşik (ast-üst) yapısı dışında yer almakta ve raporlarını bakana sunmaktadır. Teftiş kurullarının görevlendirilmeleri ve hazırlamış oldukları raporları genellikle bakana sunmaları nedeniyle yapmış oldukları denetim Anglo-Sakson denetim terimleri itibariyle bir “iç denetim” değil “dış denetim” niteliği taşımaktadır. [11]

Kamu yönetiminin denetimi konusundaki kavram kargaşası ve kafa karışıklığı, “değişimi” yeni dokunulmazlık alanları yaratmanın bir fırsatı olarak görenler tarafından yaratılmış bilinçli bir çabadır. Amaç kamu yönetiminde yeniden yapılandırma gerekçesiyle üst düzey yöneticiler tarafından yapılan işlemlerinin denetlenebilir olmaktan çıkarılarak, siyasi dokunulmazlıkların bürokratik dokunulmazlıklarla desteklenmesi ve kamu gücünü kullananlarının eylem ve işlemlerinin tamamen denetim dışı bırakılmasıdır. Denetim sisteminin Anglo-Sakson modele göre yeniden yapılandırılmasıyla gerçekleştirilmek istenen bir diğer hedef, teftiş kurullarının kamu denetim sisteminde ortadan kaldırılmasıyla kamu kurumlarının denetiminde ortaya çıkacak denetim açığının yabancı-yerli özel denetim şirketlerinden para karşılığı alınacak olan denetim ile karşılanmasıdır. Kamunun denetiminin piyasalaştırılmasına Anayasada kamunun denetiminin bir kamu hizmeti olarak ancak memurlar eliyle yapılabileceğine ilişkin hüküm “şimdilik” engel olmaktadır. Ancak Anayasanın bu hükmünün değiştirilmesi konusundaki içeriden ve dışarıdan baskılar devam etmektedir. [12]

Yönetimin planlanan amaç ile işleyişi arasındaki uyumun sürekliliğini sağlayan yaptırım birimi olan teftiş kurulları yalnızca merkezi yönetimin gözü ve kulağı değil aynı zamanda yönetici kadrosunun “okulu” olarak işlevi görmektedir. AB, DB, OECD ve IMF gibi uluslararası kuruluşlar tarafından açık ve örtülü destekle yürütülen Türkiye’de, teftiş kurullarının kaldırılarak iç denetim birimlerinin kurulmasıyla bir yandan “aşırı katı Osmanlı ve Fransız” sistemine göre kurulmuş olan kamu yönetim ve denetimde “ merkezilik” sorunu çözümlenmiş olacak hem de kamunun denetiminde ortaya çıkacak olan denetim açığı “bağımsız” dış denetim adıyla başta “dört büyük (the big four)” yabacı denetim şirketi (PWC, KPMG, E&Y, ve D&T) olmak üzere “dış”arının denetimine bırakılacak, böylece yabancı özel şirketler devletin her türlü gizli iç bilgisinin sahibi olarak çoğu zaman yaptığı gizli bilgilerin ticareti (insider trading) yoluyla “karlarını maksimize etme” olanağına kavuşacaktır.

Denetimin etkisizleştirilmesi sürecinin aktörlerinin saikleri farklı olsa da ulaşmak istedikleri hedef ortaktır. Kamu denetim sistemindeki değişimin aktörlerinin değişimden beklentileri: Yöneticiler için “kendi kontrollerindeki iç denetçiler dışında teftiş kurulları tarafından denetlenmek, bu kurulların bağımsızlıkları, kontrol edilememeleri ve yönlendirilememeleri dolayısıyla riskler içermektedir. Teftiş kurulları tehdit unsuru olup, bertaraf edilmelidir”; Politikacılar için “kontrol edilemeyen ya da kısmen kontrol edilebilen teftiş kurulları Yüce Divan için risk unsuru taşımaktadır. Ayrıca yeni kurumsal yapılandırmalar kadrolaşma için yeni fırsatlar yaratmakta olup, teftiş kurullarının kaldırılması gerekir”; AB, DB, IMF, OECD gibi uluslararası kuruluşlar için her ne kadar denetim birimlerinin zayıflatılması Türkiye’ye borç vermiş IMF gibi kurumların alacaklarını riske etse de T.C. Devletinin merkezi olmayan (ademi merkezi) bir yapıda istenilen şekilde yeniden şekillendirilmesi öncelikli bir hedeftir”.

Denetimde uluslararası alanda yükselen değer teftiş kurulları güçlenirken, denetlenemez bir kamu yönetimi oluşturmak ve bürokratik dokunulmazlıklar inşa etmek amacıyla denetim sisteminin iflas etmiş Anglo-Sakson model üzerine kurulmaya çalışılmasının incelendiği bu çalışmanın birinci bölümde Türkiye’de denetim sisteminde yaratılmış olan “kavram kargaşası”nın açıklığa kavuşturulması amacıyla teftiş, kontrol, dış denetim, iç denetim kavramları; ikinci bölümde Türkiye’de 1980-2009 döneminde bürokratik dokunulmazlık inşa sürecinin kısa tarihçesi incelenecek; üçüncü bölümde denetimde Anglo-Sakson denetim modelinin çöküşü ve Kıta Avrupası modeli teftiş kurullarının yükselişi uluslararası gelişmeler bölümünde tartışılmakta; dördüncü bölümde ise bürokratik dokunulmazlığın inşa gerekçeleri değerlendirilmekte; beşinci bölümde ise denetim sisteminde teftiş kurullarının kaldırılmasıyla ortaya çıkmış olan harcamalarda denetimsizlik, denetimde kuralsızlık ve kamu denetiminin piyasalaştırılması olarak Türkiye’de bürokratik dokunulmazlık inşa sürecinin yarattığı sorunlar değerlendirilmektedir.

I- DENETİM KAVRAMLARI VE SİSTEMLERİ ÜZERİNE

Denetim sistemleri ülkelerde uygulanmakta olan hukuk sistemlerine göre kurulmakta olup, günümüzde ülkeler tarafından yaygın olarak kullanılan iki temel hukuk sistemi bulunmaktadır. Türkiye’nin Cumhuriyetin kuruluşunda esas aldığı genellikle merkezi ve üniter devletler tarafından benimsenmiş olan Kıta Avrupası hukuk sistemi ve daha çok federal devletler tarafından uygulanan Anglo-Sakson hukuk sistemi mevcuttur. Bu iki hukuk sisteminden Anglo-Sakson hukuk sisteminde ise kamu özel ayrımı olmaksızın tek bir hukuk sistemi mevcut iken, Kıta Avrupası hukuk sisteminde, özel hukuk yanında kamu kurum ve kuruluşlarının tabi olduğu kamu hukuku olarak adlandırılan ayrı bir hukuk uygulama alanı bulunmaktadır. Buna paralel olarak Kıta Avrupası denetim sistemi teftiş(müfettiş) ve kontrol (kontrolör) kavramları üzerine kurulurken, Anglo-Sakson denetim sistem ise iç denetim ve dış denetim terimleri üzerine kurulmuştur.

Yönetim sürecinin en temel öğelerinden birisi olan denetim, bir işin doğru ve usulüne uygun olarak yapılıp yapılmadığının incelenmesi olup, yönetim sürecinin kontrolünü ifade etmektedir. Yönetim sürecinin planlama, örgütleme, personel alma, eşgüdüm ve denetleme [13] evrensel öğeleriyle dikkate alındığında, kaynakların kullanılması, yönlendirilmesi, koordinasyonunun sağlanması ve çalışmaların izlenmesi, raporlanması ve raporların idareye ve siyasi organa sunulması sürecidir. Denetim, [14] yönetimin planlanan amaç ile işleyişi arasındaki uyumun sürekliliğini sağlayan yaptırım olup, iş, işlem, faaliyet ve programların zamanında, eksiksiz ve verimli olarak gerçekleşip gerçekleşmediğinin hiyerarşi içinde ve yaptırımlı biçimde izlenmesidir. [15]

1-Denetimin Tarihsel Gelişimi: Denetim mesleğinin tarihsel köklerinin 5.000-6.000 yıllık geçmişinin olduğu tahmin edilmektedir. Tarihsel süreç içinde denetim, “toplumsal kaynakların korunması ve toplumun geleciğinin güvence altına alınması ihtiyacı”ndan ortaya çıkmıştır. Denetimin kamusal bir görev olarak yürütüldüğü Ortadoğu, Anadolu, Mısır, Çin, Hint, Roma, Yunan, Orta-Amerika ve Avrupa’daki bütün uygarlıklarda temel saik, toplumun ortaya çıkabilecek kuraklık, kıtlık ve savaş gibi olağanüstü koşullarda toplum varlığının sürdürülmesi önlem almak olarak ortaya çıkmıştır. Denetim insanların bir arada yaşamaya başladığı dönemden itibaren bolluk yıllarında elde edilen ürünün (tahılın) stoklanıp korunması, stoklanan ürünün kıtlık yıllarında dağıtımının yapılarak toplumun korunması ve varlığının sürekliliğinin sağlanması ihtiyacıyla ortaya çıkarmış bir fonksiyondur. İlk denetçiler, stoklanan tahılın saklanmak üzere alınması, korunması ve dağıtılması işlemlerini yapan kişiler olup, olağanüstü güçlere ve değerlere sahip oldukları kabul edilen kişiler olmuşlardır. Bu nedenle ilk dönem toplumlarında ürünlerin saklandığı yerler, dini yapılar ve bunları koruyanlar da ilk din adamları olmuşlardır. [16]

Denetçilerin görevi zaman içinde değişmiş, kıtlıkla mücadele ve toplum varlığının sürdürülmesi yerini savaşa hazırlanan orduların hazırlıklarının yerinde kontrol edilerek yönetimin merkezine bildirilmesine dönüşmüştür. Günümüzde kapitalist sistemin hakim olduğu ülkelerde denetimin temel işlevi ise toplumsal birikiminin özel mülkiyet haline getirilmesinin engellenmesi oluşturmaktadır.

2- Denetim Kavramları: Teftiş - Kontrol, İç Denetim - Dış Denetim: Denetim sözcüğü Türkçe “denet” ve “bak-ı” [17] sözcüklerinden gelmektedir. Denet, kök anlamı karşılaştırma, inceleme, ölçme, denkleştirme eylemi olan “denemek”ten gelen ve anlam genişlemesiyle bir işin, bir olayın hangi koşullar altında, hangi doğrultuda yürüdüğünü araştırma ve gözlemlemesini anlatan Türkçe isimdir. Eski Türkçede ise kök olarak iki nesneyi denk-eşit duruma getirmek anlamını gelen “teng/denk”ten üretilen denemek, anlam genişlemesiyle, bir konuda belli ölçülere göre karşılaştırmak, belli bir sonuca varmak için işlem yapmayı ifade eden sözcük haline gelmiştir. Görme, bekleme, koruma ve yetiştirme ifade eden bakmak kökünden gelen “bak-ı/bakı” denetleyici anlamına gelmektedir. [18] Denetlemek bir işin doğru ve yöntemine uygun olarak yapılıp yapılmadığının, ayrıntılarıyla, inceden inceye ve etraflıca, dikkat ve özenle anlamak, öğrenmek olup, denetleme faaliyeti, araştırmak, incelemek, soruşturmak, kontrol etmek, yoklamak, teftiş etmek, gözden geçirmek, sormak, aramak, sınamak, denemek gibi eylemleri içermektedir. Denetim görevini yürüten kişi ise denetçi, denetmen, müfettiş, murakıp ya da kontrolör olarak adlandırılmaktadır. [19]

Teftiş sözcüğü, Arapçada “sınırlama olmaksızın sonuna kadar” anlamını ifade eden “fetş” kökünden türeyen, bir şeyin doğrusunu bulmak için dikkatle, inceden inceye, etraflıca ve sonuna kadar yapılan inceleme, araştırma ve denetleme; işlerin, yürütülen bir görevin ilgililer tarafından doğru ve usulüne uygun olarak yürütülüp yürütülmediğini anlamak için yapılan araştırma, gözden geçirme, denetim, bakı [20] olarak tanımlanmaktadır. Teftiş, dış denetim ve murakabe terimleri, denetim faaliyetinin yönetimin hiyerarşik yapısının dışında (genellikle üstünde) yer alanlar adına yapılmasını ifade ederken, kontrol ve iç denetim ise yönetimin hiyerarşik yapısı içinde yapılan denetim faaliyetini ifade etmektedir.

Dış denetim, bir işin usulüne, yöntemine uygun olarak yapılıp yapılmadığının ya da hangi doğrultuda yapıldığının idarenin (yönetimin) dışında yer alan siyasi sorumlular adına incelenmesi, değerlendirilmesi ve raporlanmasıdır. İç denetim ise, bir işin usulüne, yöntemine uygun olarak yapılıp yapılmadığı ya da hangi doğrultuda yapıldığının yönetim/idare (yönetici) adına ve yönetimin hiyerarşik yapısı içinde incelenmesi, değerlendirilmesi ve raporlanması faaliyetidir. [21] İç denetim ile dış denetimi birbirinden ayıran temel nitelik, dış denetimin yöneticiden tamamen bağımsız iken iç denetimin yönetime organik olarak bağlı fakat fonksiyonel olarak bağımsız olmasıdır.

3-Denetim Sistemleri ve Kavramlarının Felsefi Temelleri ve Etimolojisi Üzerine: Toplum kaynaklarının korunması ihtiyacından ortaya çıkmış olan denetimin tarihçesi yönetimin tarihçesi kadar eskidir. Denetimle ilgili incelemeler, çoğu zaman Avrupa’da 17. yüzyılda başlayan devlet örgütlenmeleri üzerine yapılan incelemelere dayanmaktadır. Müfettiş kavramının ortaya çıkışı, ilk kez 1668 yılında Fransa’da Kral 14. Louis tarafından savaş öncesinde ordunun durumunu gözlemek ve kendisine rapor etmek üzere görevlendirilmesi ile başlamaktadır. [22] Günümüzde ülkeler tarafından yaygın olarak kullanılmakta olan, Kıta Avrupası denetim modeli teftiş (“inspection”) kurulları ve Anglo-Sakson denetim modeli iç-dış denetim (“audit”) birimleri olmak üzere iki temel denetim sistem ve modeli bulunmaktadır.

a- Kıta Avrupası (Merkezi Üniter Devlet) Denetim (Teftiş/“Inspection” ve Kontrol/“Control”) Modeli: Özel hukuk-kamu hukuk ayrımının olduğu Kıta Avrupası (merkezi üniter devlet) denetim modeli, teftiş (“inspection”) ve kontrol (controller/comptroller) kavramları üzerine kurulmuştur. Fransızcada “inspecter”, İngilizcede “inspect” fillerinin karşılığı olarak teftiş etmek, dilimize Arapçadan geçmiştir.

Tablo: 1

Denetim Sistemleri: Kavramlar, Aktörler ve Özellikleri

Denetim Sistemleri	Kıta Avrupası Sistemi	Anglo-Sakson Sistem
Denetim Kavramları	Teftiş (“inspection”) ve Kontrol (“control”)	İç Denetim (“internal audit”) ve Dış Denetim (“external audit”)
Denetim Aktörleri	Müfettiş (“inspector”), Kontrolör (“controller”)	İç Denetçi (“internal auditor”), Dış Denetçi (“external auditor”)
Denetimin Özelliği	Siyasi sorumlu (bakan) ve yönetsel sorumlu (idareci) arasında sorumluluk dengesi.	Denetim yönetimin bir unsuru olarak tamamen yönetici (idereci) sorumluluğuna bırakılmıştır.

Kıta Avrupası denetim sisteminde, kontrol yönetimin hiyerarşik yapısı içinde gerçekleştirilen denetimi ifade ederken, teftiş yönetimin dışında ya da üstende yer alan kişi ya da kurumlar adına yapılan denetimi ifade etmektedir. Merkezde siyasi sorumlu kişi (bakan) adına görev yapanlar müfettiş olarak adlandırılırken, yönetsel sorumlular adına denetim yapanlar, denetimin hiyerarşik düzen içinde yapıldığını ifade etmek üzere kontrol kelimesinden hareketle kontrolör (controller/comptroller) olarak adlandırılmaktadır.

b- Anglo-Sakson (Federal Devlet) İç Denetim -Dış Denetim (“Audit”) Modeli: Özel hukuk kamu hukuku ayrımının olmadığı Anglo-Sakson (federal devlet) denetim modelinde, denetim kavramı “audit”, Latince dinlemek anlamını ifade eden “AUDIRE” kökünden gelmektedir. [23]

Anglo-Sakson denetim sisteminde özel hukuk kamu hukuku ayrımı olmadığından hem kamu sektörü hem özel sektör için denetim görevini yapan denetçinin bulunduğu yer ve denetlediği birime göre “iç denetim” ya da “dış denetim” şeklinde ikili bir sınıflandırma kullanılmaktadır. İç denetim yönetimin hiyerarşik yapısı içinde yer alanlar tarafından yönetici adına yapılan denetimi, dış denetim ise yönetimin hiyerarşik yapısı dışında yer alanlar tarafından yapılan denetimi ifade etmektedir. Kıta Avrupası denetim sisteminde müfettiş (“inspection”) kavramı, Anglo-Sakson sistemdeki “dış”/”dışarıdan denetim”in (“external audit”) karşılığı olarak kullanılırken, kontrolör (“controler”) ise iç denetçi (“internal auditor”) teriminin karşılığını oluşturmaktadır.

c- Denetim Kavramalarının Etimolojisi ve Felsefesi Üzerine: Bakmak-Görmek ve Gözlemek (“Inspection”) ya da Soru Sormak-Dinlemek (“Audit”) Suretiyle Denetim: Kıta Avrupası ve Anglo-Sakson hukuk sistemlerinde kullanılan denetim kavramlarının etimolojik kökenleri, bu sistemlerin denetime bakış açısını ortaya koymaktadır. Batı dilerindeki teftiş (“inspection”) terimi “IN-SPECT” Latince “inspicere” kökünden gelmekte olup, “IN-SPICERE”, iç, içeri veya içeriye anlamına gelen(“in”) ve bakmak anlamına gelen “specere” köklerinden oluşmakta, “spek” ise bakan kişiyi ifade etmekte olup, kelime anlamı bir şeye, bir yere, bir alana dışarıdan bakmayı ifade eden bir sözcüktür. [24] Latince dinlemek anlamını ifade eden “AUDIRE” kökünden gelen “audit” ise dinlemek anlamına gelmekte olup, denetimin sorulan sorulara cevap verme şeklinde gerçekleştiğini ifade etmektedir.

Kıta Avrupasında denetim modeli teftiş (“inspection”) yerinde gözlemlemeye dayanırken, Anglo-Sakson sistemde (“audit”), ise önceden hazırlanmış tabloların doldurulması ve bu tabloların karşılaştırılması esasına dayanmaktadır. Bir ada ülkesi olan İngiltere ve İngiltere’nin kolonisi olarak kurulan Amerika’da devletin ve denetim sisteminin kuruluşu Fransa ve Almanya gibi Kıta Avrupası ülkelerinden farklılık taşımaktadır. [25] İki sistemde denetim kavramlarının kökenleri arasındaki farklılık, Kıta Avrupası ve Anglo-Sakson sistemin denetime bakıştaki felsefi farkı ve coğrafya unsurunun sistem üzerindeki belirleyiciliğini ortaya koymaktadır.

4- Denetimde Kavram Kargaşası: Anglo-Sakson Denetim Kavramlarının Kıta Avrupası Sistemine Eklemlenme Sorunu: Son dönemde denetim alanında Türkiye’de bir kavram kargaşası yaşanmaktadır. Bu kavram kargaşasının temelinde ise, Anglo-Sakson denetim modelinin Kıta Avrupasına eklemlenme sorunu yatmaktadır.

Kavram bir şeyin ya da nesnenin ya da bir varlığın zihindeki soyut ve genel tasarımı, zihnin bir nesne ile ilgili sahip olduğu temel fikir olup, zihnin dünyayı kavramak ve anlamak için kullandığı araçlardır. [26] Kavram (mefhum) kargaşasının Hilmi Ziya Ülken göre nedeni, kavramlara hakim olunamaması olup, yaşanmamış, duyulmamış ve nasıl doğdukları hakkıyla bilinmeyen kelimelerin yanlış kullanılmasından kaynaklanmaktadır. Kavram kargaşasının iki nedeni bulunmaktadır: Kavramların ithal edilmesi ve ithal edildiği medeniyetteki anlam derinliğinin bilinmemesidir. [27] Türkiye’de denetim alanında yaşanan kavram kargaşası, Anglo-Sakson sistemden ithal edilen iç denetim ve dış denetim kavramlarının, teftiş ve kontrol kavramları üzerine kurulu Kıta Avrupası denetim modelinde nereye oturduğuna ilişkin karışıklıktan kaynaklanmaktadır.

Türkiye’de denetim alanında son dönemde yaşanan kavram kargaşasının temelinde önemli ölçüde AB, OECD, DB ve IMF gibi uluslararası kuruluşlar tarafından yapılan değerlendirmeler yer almaktadır. Bu kuruluşlardan AB, yeni üye ve aday ülkelerin mevcut yapılarına ve geleneklerine uyup uymadığına bakılmaksızın bütün ülkelere, AB-15 ülkeleri hariç, Anglo-Sakson modelini dayatmaktadır. Uluslararası kuruluşlar tarafından düzenlenen raporlarda, denetim konusunda ülkelerin mevcut denetim yapılarını Anglo-Sakson “iç denetim ve “dış denetim” temelinde değiştirmeleri, kamunun denetimini piyasalaştırmaları ve çok uluslu denetim şirketlerinin pazarı haline getirmeleri için bu ülkelerde teftiş kurulları tarafından yapılan denetimler, “geleneksel” “hata bulmaya odaklı teftiş” gibi slogan niteliğindeki kavramlarla eleştirilmektedir.

Teftiş kurulları sisteminin kurucusu olan AB ülkesi Fransa’da teftiş kurullarının varlığı devam ettiği gibi, ABD gibi Anglo-Sakson sisteme sahip teftiş kurulları yerine yöneticiye bağlı iç denetim ve özel şirketlerin para karşılığı yaptığı dış denetimin yer aldığı ülkelerde dahi teftiş kurulları güçlendirilirken yeni AB üyesi ya da aday ülkelere ya da DB ve IMF’den kredi kullanan ya da OECD’den kamu reformu konusunda danışmanlık hizmeti alan azgelişmiş ülkelere uluslararası alanda yükselen değer olan teftiş kurulları modeli değil, yolsuzluk ve usulsüzlükleri önleyemediği için Anglo-Sakson ülkelerde dahi artık uygulanmayan model önerilmektedir. Uluslararası kuruluşlara göre bu ülkelerde mevcut teftiş kurulları denetim alanında yalnızca ihbar ve şikayetleri soruşturma göreviyle sorumlu olmalı, teftiş yapmamalı, denetim alanında bir açık ortaya çıkmalı, kamu kurumlarının denetiminin Anayasada memurlar eliyle yürütülmesi gereken bir kamu hizmeti olmaktan çıkarılarak, bu alan PriceWaterhouseCoopers(PWC), KPMG, Erns&Young, Deloitte&Touche gibi çok uluslu şirketlerin pazarı haline getirilmelidir.

AB Bütçe Genel Müdürlüğü tarafından 2001 yılında Tallinn’de yapılan “Kamu Yönetiminde Kamu İç Mali Kontrolü (PIFC) ve Mali Teftiş” konulu konferansta yapılan tartışmalarda, bazı Kuzey (“Nordic”) ülkeleri hariç AB-15 ülkelerinde teftiş kurulları modeli mevcut ve Kıta Avrupası denetim sisteminin ve teftiş kurulları modelinin kurucusu Fransa’da teftiş kurulları varlıklarını devam ettirirken, AB’ye yeni üye ve aday ülkelerin neden teftiş kurullarını kaldırıp Anglo-Sason iç denetim ve dış denetim şeklinde örgütlenmeleri gerektiği konusunda tatmin edici bir açıklama yapılamamıştır. AB-15 tarafından yapılan Tallinn Konferansında teftiş ve iç denetimin ayrımına ilişkin olarak AB-15 ülkelerinden gelen uzmanlar ülkelerinde henüz iç denetçi kavramıyla tanışmadıkları için, iki kavram arasındaki farklılığa ilişkin açık ve kesin bir sonuç ortaya koyamayacaklarını ifade etmişlerdir. [28] Ancak yeni üye ve aday ülkeler “geleneksel” denetim birimleri teftiş kurulları yerine “çağdaş” iç denetim birimleri kurarak denetim sistemlerinde “reform” yapmalıdırlar.

Denetim “yönetimin planlanan amaç ile işleyişi arasındaki uyumun gerçekleşip gerçekleşmediğinin hiyerarşi içinde ve yaptırımlı biçimde izlenmesi” [29] şeklindeki tanımından da anlaşılacağı üzere, denetim yönetimin planlanan amaç ve işleyişi ile arasındaki uyumun sağlanması, uyumsuzluk varsa ortadan kaldırılması için raporlanması faaliyetidir. Denetimle ilgili olarak temel önem taşıyan husus yapılan denetimin hukuka uygunluk, mali, performans, iç denetim, dış denetim, harcama öncesi ya da harcama sonrası denetim denetçinin adının müfettiş, kontrolör, iç denetçi ya da dış denetçi gibi isimlerle nitelendirilmesi değil, yolsuzluk, usulsüzlük, etkinsizlik ve verimsizliği tespit edip edememesidir. Tıpkı Çin Atasözünde ifade edildiği gibi “önemli olan kedinin renginin siyah ya da beyaz olması değil, fare yakalayıp yakalayamadığıdır.”

Denetim alanında 1990’lı yıllardan itibaren başlayan kurasızlaştırma (“deregulation”) sürecinde, hukuka uygunluğun denetimi (“regularity”) ve bu denetimleri yürüten teftiş kurulları tarafından yapılan denetimler, “geleneksel denetim”, “klasik denetim”, “hata bulmaya endeksli denetim” gibi nitelendirmelerle etiketlenerek eleştirilmeye ve değersizleştirilmeye çalışılmaktadır. [30] Uluslararası alanda kuralsızlığın kural haline getirildiği bu dönemde, hukuka uygunluk denetimine ve teftiş kurullarına ilişkin yapılan eleştiriler, dayanaktan yoksun uluslararası alanda denetime ilişkin oluşmuş olan neoliberal olumsuz bakışın eseridir. Kapitalist sistemde ortaya çıkan 2008 krizi, kurallara uygunluk denetiminin sistem için ne kadar önemli olduğunu, 1980’li yıllarda başlayan ve 1990 ve 2000’li yıllarda en üst seviyeye ulaşan neoliberal kuralsızlaştırmanın (“deregulation”) bir ürünü olan denetimsizliğin ( “gönüllü uyum”) sonuçlarını göstermesi açısından anlamlıdır. ABD tarafından 1978 yılında çıkarılan Genel Müfettişlik Yasasında 1988, 2003, 2007 ve en son 14 Ekim 2008 tarihinde yapılan değişiklikler denetimde neoliberal kuralsızlaştırma döneminin sona erdiğini ve yeni bir dönemin başladığını ilan etmektedir. [31]

II- TÜRKİYE’DE DENETİM SİSTEMİNDE “DEĞİŞİM” VE BÜROKRATİK DOKUNULMAZLIK İNŞA SÜRECİNİN KISA TARİHÇESİ

Türkiye’de kamu yönetim ve denetiminde değişim, II. Dünya Savaşı sonrasında “etkinlik”, “etkililik” ve “verimlilik” gibi kavramlar üzerinden Kıta Avrupası yerine Anglo-Sakson sisteme göre yeniden yapılandırılması tartışmalarıyla başlamaktadır. 1980 sonrasında yükselerek devam eden tartışmasız olarak her şeyin değiştirilmesi gerektiği şekline dönüşen “reform” sürecinden denetim alanı da payına düşeni almıştır. 1960’lı yılların tamamına yayılan model tartışmaları ve denetim sisteminde reform arayışları, Türkiye’de 1980’li yılların ikinci yarısından itibaren “olgunlaşmış”, 1990 ve 2000’li yıllarda sonuçlarını vermeye başlamış bulunmaktadır.

1980’li yılların başında ekonomi bürokrasisinin yer alan bazı “kritik” birimlerin müsteşarlık şeklinde Başbakanlıkta örgütlendirilmesiyle başlayan kamu bürokrasisinde denetlenmez/dokunulmaz alanlar yaratma girişimi, 1990 yılında yolsuzlukla “mücadele” amacıyla çıkarılan yasa ile yolsuzluk soruşturmalarını yürütenlerin yetkilerinin kaldırılmasıyla devam etmiş olup, 1998 yılında yaklaşık yüzyıldır uygulanan ve oluşan içtihatlarla birkaç konu hariç neredeyse kusursuz hale gelmiş olan memur soruşturma hukukunun ortadan kaldırılması ve soruşturma ve soruşturmacı yerine ön inceleme ve incelemeci kavramları getirilerek bir yandan soruşturmacıların Ceza Muhakemeleri Kanununa göre konum ve kullandıkları yetkiler belirsizleştirilmekte, diğer yandan soruşturmanın memur üzerindeki caydırıcılığını ortadan kaldırılmıştır. Kamu yönetiminde bürokratik dokunulmazlık inşa süreci 2000’li yıllarla birlikte, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve 5227 sayılı Kamu Yönetimi Temel Kanunu ile yeni bir aşamaya yükselmiştir.

5018 sayılı Kanun ile dokunulmazlık alanlarının inşa sürecinin temelleri atılmıştır. Kamu mali sisteminin “anayasası” olarak kabul edilen 1927 tarih ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nu kaldıran 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, bürokratik dokunulmazlık alanları yaratılmasını sağlamak amacıyla 2000’li yıllarda çıkarılan düzenlemeler zincirinin ilk ve en önemli halkasını oluşturmaktadır. [32] 5018 sayılı Kanun ile merkezi mali yönetimin (Maliye Bakanlığı) kamu kurumları üzerinde sahip olduğu yetkilerin neredeyse tamamı harcamacı birimlere devredilmek suretiyle mali disiplinsizlik, verimsizlik, usulsüzlük ve yolsuzluklara açık bir mali yapı kurulmaktadır. Kanun metninde çok sık tekrarlanana “şeffaflık” ve “hesap verebilirlik” sözcüklerine karşın, yasalaşma süreci şeffaflıktan uzak bir şekilde gerçekleşmiştir. [33] 5018 sayılı Yasa ile Maliye Bakanlığının mali denetim alanındaki yetkileri tamamen harcamacı kuruluşlara bırakılmış, Bakanlığın harcamacı kurumlara ilişkin denetimleri ise KMYKK’nun 75’nci maddesinde gerçekleşmesi fiilen imkânsız şartlara bağlanmıştır. 5018 sayılı Kanun ile Türk mali yönetim ve denetim sisteminde usulsüzlük, verimsizlik, yolsuzluk ve mali disiplinsizliğe açık merkezi olmayan (federal/ademi merkezi/“decentralized”) bir mali yapı kurulmuştur.

Bürokratik dokunulmazlığın inşasına yönelik en temel düzenleme olan 5227 Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, 21. Yüzyılın “katılımcı ve paylaşımcı” iyi yönetişim zihniyetine göre hazırlanan tasarıda hakim olan “piyasaya saygılı, yerel ve yerinden yönetim yapılarını öne çıkaran, sivil toplum kuruluşlarına geniş alan tanıyan” yönetim anlayışıdır. [34] Kamu yönetim yapısında topyekûn bir değişimi içeren Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısının genel gerekçesinde geçmişe dönük ve hata bulmaya odaklı “geleneksel” denetim sistemi yerine , performans, rehberlik ve danışmanlık esaslarına göre yeni bir denetim sistemi kurulacaktır. Kamu denetiminde yeni düzenlemenin gerekçesinin yer aldığı 40’ncı maddeye göre: [35]

“Kamu yönetiminin mevcut kurumsal denetim sisteminin etkili olamadığı, kamuoyuna yansıyan çok sayıda yolsuzluk ve usulsüzlükler nedeniyle açıkça görülmektedir… yolsuzluk ve usulsüzlüklerin birçok sebebi olmakla beraber, önemli bir nedeni de bu konuda görevli teftiş kurullarının yeterince etkili ve tarafsız olamamasıdır. İç denetim için kurumun bütün yöneticileri yetkili kılınmış ve bu sebeple ayrıca teftiş kurullarına ihtiyaç kalmamıştır.” [36]

5227 sayılı Kanunun veto edilmesiyle lağvedilemeyen teftiş kurullarının denetim sisteminde etkisizleştirilmeye çalışılmaktadır. AB ve OECD raporlarına göre teftiş kurulları ile iç denetçilerin rol ve sorumlulukları arasında çatışma bulunmakta ve bu sorun teftiş kurullarının ihbar ve şikâyetleri inceleyen soruşturma birimleri haline getirilmesi suretiyle çözülmelidir. [37] Son olarak 5018 sayılı Kanun ile üst yöneticiler adına mali denetim yapmak amacıyla kurulmuş olan iç denetim birimlerine ilişkin oluşturulan ikincil mevzuatta, Kanunun amacına ve 5227 sayılı Kanunun veto gerekçesinde de belirtilen “yalnızca mali (harcama) alanda yönetici adına denetim yapmakla yetkilendirilmiş olan iç denetçilerin mali alan dışında görev yaptıkları kurumların bütün iş ve işlemlerinin hukuka uygunluğunun denetimi ve performans denetimini yapmaya yetkili olmadığı” ifadesine rağmen, iç denetim birimlerinin görev alanlarının yalnız mali denetim değil bütün kamunun denetimi olduğu önkabulünden hareketle, iç denetim birimleri “yeni teftiş kurulları” olarak örgütlendirilmeye çalışılmaktadır.

III- DENETİMDE ULUSLARARASI GELİŞMELER: ANGLO-SAKSON MODELİN ÇÖKÜŞÜ VE KITA AVRUPASI DENETİM MODELİ TEFTİŞ KURULLARININ YÜKSELİŞİ

Denetim alanında son dönemde ortaya çıkan eğilim, en temel unsuru olan bağımsızlıktan yoksun Anglo-Sakson sisteme sahip ülkeleri Kıta Avrupası sisteminden teftiş kurulları modelini sistemlerine dahil etmeye zorlamıştır. Anglo-Sakson sistemde yöneticiye bağlı iç denetim ve paraya bağlı dış denetimin yolsuzluk ve usulsüzlükleri önlemekte yeterince etkili olamadığının ortaya çıkması, bu ülkeleri yönetici sorumluluğu ilkesi yerine yöneticilerden bağımsız hareket etme özelliğine sahip teftiş kurullarını sistemlerine dahil edilmektedir. ABD’de 1978 tarihli Genel Müfettişlik Yasası (“Inspector General Act”) ve İngiltere’de 2002 Reform Programı denetim sisteminde teftiş geleneğine sahip olmayan Anglo-Sakson ülkelerin denetim yapılarını teftiş kurullarıyla güçlendirmelerini sağlayan düzenlemeler olmuştur. [38]

1- Anglo-Sakson Denetim Modelinin (İç Denetim ve “Bağımsız” Dış Denetim) Çöküşü ve ABD’nin Kamusal Nitelikli Kıta Avrupası Denetim Modeline (Genel Müfettişlik Ofisleri) Yönelişi: ABD’de kamu kurum ve kuruluşlarının denetim sistemi 1978 yılına kadar yöneticilere bağlı olarak çalışan iç denetçiler (“internal auditor”), ülkede federal düzeyde görev yapan Sayıştay (General Accountability Office) ve özel şirketler [39] tarafından yapılan paralı (“bağımsız”) denetim olmak üzere üçlü bir yapıdan oluşmaktadır. ABD’de yasal bir düzenleme olmaksızın 1962 yılında Tarım Bakanlığı’nda kurulmuş olan teftiş kurulunun (“Office of Inspector General”) 1974 yılında “yönetimin verimliliğini düşürdüğü” gerekçesiyle Tarım Bakanı tarafından lağvedilerek, denetimle ilgili görevler “denetim (“audit”) ve soruşturma (“investigation”) birimleri olarak yönetime bağlı iki ayrı birime bırakılması sonrasında Bakanlık programlarında ortaya çıkan yolsuzluk ve usulsüzlüklerin ABD Kongresi tarafından soruşturulmasında sonucunda, teftiş kurulların önemi fark edilmiştir.

Kongre Soruşturma Komisyonunun “Genel Müfettişlik Ofislerinin idari işlemlerle değil yasa ile düzenlenmesi gerektiği” değerlendirmesi, 1978 Genel Müfettişlik Yasasının önünü açacak olan, 1976 Sağlık, Eğitim ve Refah Bakanlığı Genel Müfettişlik Ofisi Yasası çıkarılmasına neden olmuştur. 1976 yılında Sağlık Bakanlığı’nda pilot çalışmasından sonra 1978 yılında Genel Müfettiş Yasası (The Inspector General Act) ile 15 federal kuruluşta Genel Müfettişlik Ofisleri (Teftiş Kurulu Başkanlığı) kurulmuştur. [40] Genel Müfettişlik Yasasında 1988, 2003, 2007 ve 2008 yıllarında yapılan değişikliklerle bir yandan federal birimlerde oluşturulan genel müfettiş sayısı artırılmış, diğer yandan ise genel müfettişlerin yetki ve sorumlulukları özlük haklarıyla birlikte yükseltilmiştir. Bugün ABD’de 2009 yılı Ocak ayı sonu itibariyle Genel Müfettişlik Ofisi sayısı 67’ye (15 bakanlık ve 52 federal kuruluş), bütçeleri 2 milyar dolara yükselmiş, bu kurumlarda çalışan denetçi sayısı 12.000’i aşmış durumdadır. Yalnızca Sağlık Bakanlığı Genel Müfettişlik Ofisinde çalışan denetçi sayısı 1.569 olup, bunu ikinci sırada 1.215 denetçiyle Savunma Bakanlığı ve 1.030 denetçiyle üçüncü sırada Hazine Bakanlığı Genel Müfettişlik Ofisi izlemektedir. [41]

ABD’de federal düzeyde görev yapan 67 teftiş kurulunun (“Genel Müfettişlik Ofisi/ “Office of Inspector General”) başkanı olan genel müfettişlerin 30’u ABD Başkanı tarafından Senatonun onayı ile yedi yıl süreyle atanmakta olup, görevden alma Başkan tarafından en az otuz gün önce Senatoya ve Temsilciler Meclisine yazılı olarak gerekçesini bildirmek şartıyla gerçekleşebilmektedir. [42] Genel müfettişlerin 37’si ise bulundukları kurumun en üst yöneticisi tarafından atanmakta ve görevden alabilmek için gerekçenin en az otuz gün önce ABD Senatosu ve Temsilciler Meclisine yazılı olarak bildirilmesi gerekmektedir. Genel Müfettişler düzenli olarak 6 aylık dönemler itibariyle ve ciddi yolsuzluk ve usulsüzlüklerin tespit edildiği olağanüstü durumlarda ise yedi gün içinde (“seven day report”) Kongreye bir raporla bildirmek durumundadırlar. [43] Bu yönüyle ABD Teftiş Kurulları hem bağlı olduğu kurum adına iç denetim Kongre adına ise dış denetim yapan kurumlar olarak görev yapmaktadırlar. Washington Post yazarı Mathew S. Watson’un ifade ettiği gibi “ABD’de yalnız genel müfettişler kral çıplak diyebilirler”. [44]

ABD teftiş kurullarının kuruluşu ve son dönemlerde sürekli güçlendirilmesini sağlayan en önemli faktör ülkedeki denetim sisteminin yolsuzluk ve usulsüzlükleri engellemedeki başarısızlıkları olmuştur. ABD’de 2000’li yılların başında ortaya çıkan Enron-Arthur Andersen denetim skandalı sistemdeki “bağımsız” dış denetim olarak adlandırılan özel şirketler tarafından ücret karşılığı yapılan denetimin etkinliğinin sorgulanmasına, 2008 yılında AIG, Lehman Brothers, Bearn Stearns, Freddie Mac, Fannie Mae ve Bernard Madoff olaylarında ortaya çıkan sonuçlar ise iç denetim olarak adlandırılan yöneticiye bağlı denetim modelinin sorgulanmasına neden olmuştur.

Enron skandalında “bağımsız dış denetim” şirketi Arthur Anderson’un şirkette açıkça yapılmış olan muhasebe hileleri tespit edildiği halde, yasalara aykırı olan bu işlemlere ilişkin hiçbir işlem yapılmadığı için şirkette yapılmış olan yolsuzluklarla ilgili açık sorumlulukları tespit edilmiştir. [45] ABD’de 2000’li yılların başında özel şirketler tarafından yapılan denetimlerde ortaya çıkan yolsuzluk ve usulsüzlükler, başta Arthur Andersen, PriceWaterhouseCoopers(PWC), KPMG, Erns&Young, Deloitte&Touche olmak üzere özel şirketler tarafından yapılan, “bağımsız dış denetim” olarak adlandırılan, özel sektör firmalarına dayalı paralı denetim sisteminin 2002 yılında çıkarılan Sarnaes-Oxley Yasası ile katı kurallarla düzenlenmesiyle sonuçlanmıştır. Enron, Worldcom, Tyco, Adelphia ve Xerox gibi firmalarda ortaya çıkan ve ülkeye maliyeti 460 milyar doları bulan özel şirket yolsuzlukları, “Beş Büyük” (The Big Five) olarak nitelendirilen özel şirketlerin “bağımsız” denetimini yapan firmalarından Arthur Anderson’un faaliyetinin sona erdirilmesine [46] ve 30 Temmuz 2002 tarihli Sarbanes-Oxley Yasasının yürürlüğe girmesiyle şirket yöneticileri, iç denetçiler ve dış denetçilere önemli sorumluluklar getirmektedir. [47] Bu Yasa ile uzun yıllardan bu yana meslek gruplarının (denetim, muhasebe ve diğer mesleki alanlarda) çalışma alanlarına ilişkin düzenlemeleri kendilerinin yapması uygulamasını da sona erdirmiş, bu alanda ABD Sermaye Piyasası Kurumu (Securities and Exchange Commission, SEC) yetkili kılınmıştır. [48]

2008 yılında AIG, Lehman Brothers, Bearn Stearns, Freddie Mac, Fannie Mae ve Bernard Madoff olaylarında ortaya çıkan denetim skandalları ise Anglo-Sakson sistemde “yönetim sorumluluğu” olarak adlandırılan, “yöneticilere bağlı“ iç denetim sistemi”nin kendisinden beklenen işlevleri yerine getiremediğinin açık kanıtlarını ortaya koymaktadır. ABD ’nin en büyük sigorta kuruluşu olan, “bir çeyrek dönemde en büyük zarar yazan” ve kurtarılması için Mart 2008 itibariyle üçüncü kez devlet desteği sağlanan AIG (American International Group) hakkında, Kongrenin Temsilciler Meclisi Devlet Reform ve Gözetim Komitesi tarafından yazılan 7 Ekim 2008 tarihli “AIG’nin İflastan Kurtarılması Nedenleri ve Sonuçları” Araştırma Raporunda, “şirket denetim komitesi ve iç denetçilerinin şirket yönetiminden bağımsız olmadıkları ve bağımsız davranmadıkları, işlemlerin şeffaf olmadığı, denetim komitesi ve iç denetçilerin şirket büyüklüğüne göre sayılarının yetersiz olduğu, hepsinden önemlisi iç denetçilerin finansal türev ürün bilgilerine ulaşma yetkilerinin olmadığını” 2000-2004 yıllarında “şirketin yetersiz iç denetimi nedeniyle, açık riskleri tespit edemediği, bilançoların makyajlandığı ve gelirlerin 3.9 milyar dolar tutarında yüksek gösterildiği” tespit edilmiştir. Ayrıca Komite üyeleri tarafından “Mali işler sorumlusu seçilen kişinin, şirketin dış denetimini yapmakta olan PriceWaterhouseCoopers (PWC) şirketinin eski bir çalışanı olması” dikkat çekici bir husus olarak değerlendirilmiştir. [49]

2008 yılında Amerika’da konut sektöründeki balonla finansal krizin ortaya çıkmasında en önemli faktörlerden birisi olan Fannie Mae hakkında, Federal Konut Girişimi Gözetim Ofisi’nin 2006 Mayıs’ta yayınladığı Raporda, “Fannie Mae üst yönetimi, şirketin dünyanın en düşük riskli mali kurumlarından biri olduğunu, risk yönetimi, mali raporlama, iç kontrol ve kurumsal yönetişim yönleriyle “en iyi grup” şirketler içinde yer aldığı şekilde bir imaj yarattığını, ancak Fannie Mae şirketinin risklerinin önemli ölçüde düşük gösterildiği ve bu imajın sahte (gerçeğe aykırı) olduğu” ifade edilmektedir. [50]

Anglo-Sakson kapitalist sistemin 2008 krizi, 1980’lerde başlayan, 1990’larda en seviyelerine çıkan neoliberal “kuralsızlaştırma” ve “gönüllü uyum”un denetim alanında işlemediğini ortaya koymuştur. Sürecin mimarlarından Greenspan, Cox ve Snow ABD Kongre soruşturmalarında “türev ürünler”, “riskli krediler” ve “gönüllü uyum” uygulamaları konusunda, hatalarını kabul etmekte ve Kongreyi hatalarını düzeltmeye çağırmaktadırlar. [51]

ABD’de gerek 2001 yılında ortaya çıkan ENRON-Arthur Andersen, Worldcom, Xerox, Pharmalat “bağımsız dış denetim skandalları”, gerekse 2008 yılında henüz bir bölümü ortaya çıkmış olan AIG, Bear Stearns, Lehman Brothers, Freddie Mac ve Fannie Mea “iç denetim skandalları” Anglo-Sakson denetim sisteminde paraya ve yöneticiye bağlı denetimlerin beklenen etkinliği sağlayabilmesi için sistemin 2002 Sarbanes-Oxley Yasasından daha katı kurallarla düzenlenmesi gereğini ortaya koymaktadır. 1978 tarihli Genel Müfettişlik Yasasında 14 Ekim 2008 tarihinde yapılan değişiklikle Kıta Avrupası denetim sisteminden alınmış olan kamusal nitelikli denetim birimleri olan teftiş kurullarının daha da güçlendirilmesi sağlanırken, yakın gelecekte özel sektörde denetimi düzenleyen 2002 Sarbanes-Oxley Yasasına daha sıkı kuralların getirileceğini öngörmek bir kehanet olmayacaktır. [52]

2- Avrupa Birliği Merkez Ülkelerde (Fransa ve İngiltere) Kamusal Denetim Birimleri Teftiş Kurulları Modeli Güçlendirilirken, Yeni Üye ya da Aday Ülkelerde Anglo-Sakson Denetim Modeli Dayatması: Denetim alanında Avrupa Birliği ülkelerinde çekirdek ve çevre ülkeler olmak üzere ikili bir yapı mevcuttur. Çekirdek AB ülkeleri olarak nitelendirilen Fransa, Almanya, İngiltere başta olmak üzere merkez ülkelerin denetim sistemleri Kıta Avrupası sistemine göre kurulmuş olmasına rağmen, yeni üye ve aday ülkelerden, denetim sistemlerini Anglo Sakson /Kuzey denetim modeline göre değiştirmeleri talep edilmektedir.

Anglo-Sakson sistemin eski lideri İngiltere’de ise 2002 yılına kadar fazla önem verilmeyen teftiş kurulları, reform programları ile güçlendirilirken, [53] Türkiye dahil olmak üzere AB tarafından yeni üye olan ülkeler ve aday ülkelerden denetim sistemlerini kamusal denetim birimleri olan teftiş kurulları yerine Anglo-Sakson iç denetim modeline göre kurmaları istenmektedir.

Türkiye’nin yönetim ve denetim sistemini örnek aldığı, AB’nin çekirdek ülkelerinden Fransa’da kamu mali iç denetim sistemi, 5018 sayılı Kanun ile yürürlükten kaldırılmış olan 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunu’nda olduğu gibidir. Fransa’da 2001 yılı bütçe Kanunu ile kamu mali denetim sisteminde yapılan reform ile 1- Bütçe harcamalarının vize işlemine tabi tutulmasına asgari sınır (90.000 – 150.000 Euro) getirilmiş, bu sınırın altında kalan tutarlar, vizeden muaf tutulmuş; 2- Merkezi yönetiminin performans değerlendirmesini yapmak Maliye Bakanlığı Müfettişi başkanlığında 14 Bakanlık Müfettişinden oluşan Bakanlıklararası Denetim Programı Komitesi (CIAP, Comite Interministerielle d’Audit des Programmes) kurulmuş; [54] 3- Bakanlıkların risk alanlarının tespit edilmesi için ilgili Kurum Müfettişi ve Maliye Müfettişi tarafından oluşturulan Ortak Denetim Komitesi oluşturmuştur [55] ve 4- Çok yıllı ve harcama kalemi yerine program esaslı bütçeleme, tahakkuk esaslı muhasebe uygulamaları 2006 yılında yürürlüğe girmek üzere yeniden düzenlenmiştir. [56]

3- Denetimde Uluslararası Kuruluşların (DB, IMF, OECD ve AB) Çevre Ülkelere Anglo-Sakson “Model” Dayatması: Teftiş Kurullarının Kaldırılması ve Kamusal Denetim Alanlarının Yabancı-Yerli Özel Denetim Şirketlerine Açılması: Anglo-Sakson sistemin öncüsü ABD’de denetim modeli Kıta Avrupası sisteminden ithal edilen teftiş kurulları ile güçlendirilmekte, bu sistemin eski temsilcisi İngiltere’de teftiş kurullarının önemi 2001 yılından itibaren keşfedilmekte ve başta Fransa olmak üzere AB’nin merkez ülkelerinde Türkiye tarafından da kullanılmakta olan Kıta Avrupası denetim modelinin temel unsuru olan teftiş kurulları güçlendirilerek varlıklarını sürdürmekte iken, AB, DB, OECD ve IMF tarafından gelişmekte olan ülkeler ve AB’nin yeni üyesi ya da aday ülkelerden denetim sistemlerinde yer alan teftiş kurulları yerine çökmüş olan Anglo-Sakson denetim sisteminin iç denetim modeline göre kurmaları konusunda ısrar edilmektedir.

Denetim alanında bu kuruluşlar tarafından uluslararası gelişmelere aykırı olan Anglo-Sakson denetim modelinde ısrar edilmesi, Anglo-Sakson sistemde “bağımsız” dış denetim olarak nitelendirilen özel şirketler tarafından ücret karşılığı yapılan denetim dikkate alındığında, çevre ülkelerde Anglo-Sakson modelin kurulması konusundaki ısrar anlaşılabilir olmaktadır. Söz konusu ülkelerde kamunun denetimi piyasalaştırılmalıdır. Dünya Bankası ve TÜRMOB (Türkiye Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali Müşavirler Odaları Birliği)’un 12-14 Ocak 1994 tarihli ortaklaşa olarak yapılan denetim sempozyumunda Türkiye’de kamu idarelerinin denetimine ilişkin yapılan değerlendirme bu amacı ortaya koymaktadır. Dünya Bankası Uzmanı Mourice Mould tarafından hazırlanan ve sempozyumda sunulan “Türkiye’de Muhasebe, Finansal Raporlama ve Denetim Hizmetlerinin Gelişimi” başlıklı tebliğe göre:“Kamunun denetiminin özel sektör firmalarına devredilmesi için, kamu kurumlarının denetimine ilişkin görev tanımı özel sektör tarafından gerçekleştirilebilen denetim ve mali sistem kontrol şekline dönüştürülmelidir.” [57] Dünya Bankası ve TÜRMOB tarafından yapılan sempozyumun sonuç bildirgesinde, Anayasa’ya göre ancak memurlar eliyle yapılması mümkün olan kamu idarelerinin denetimi yalnızca memurlar eliyle yapılabilen bir görev olmaktan çıkarılması ve .kamunun denetiminin özel sektör firmaları tarafından yapılabilmesini sağlayacak Anayasal ve yasal değişikliklerin yapılması gerektiği ifade edilmektedir.

Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Ulusal Programlarda, OECD’nin Yönetim ve Yönetişimde İlerlemelerin Desteklenmesi (SIGMA) Raporlarında, Avrupa Konseyi düzenlemelerinde, IMF Stand-by Anlaşmaları ve Niyet Mektuplarında yer alan “aşırı merkeziyetçi yapı”nın çözülmesini hızlandırmak için, Türkiye ve diğer çevre ülkelerde kurulu olan kamusal denetim birimleri teftiş kurulları kaldırılmalı, bunların yerine yöneticilere bağlı iç denetim birimleri kurulmalı, sistemde ortaya çıkacak denetim açıklarını, yolsuzluk ve usulsüzlükleri “ortadan kaldırmak” için kendisi bizzat yolsuzluk üreten PriceWaterhouseCoopers(PWC), KPMG, Erns&Young, Deloitte&Touche gibi “bağımsız” dış denetim şirketlerinin kamu kurum ve kuruluşlarında denetim yapmaları sağlanmalıdır.

IV- KAMU YÖNETİMİNDE BÜROKRATİK DOKUNULMAZLIĞIN İNŞA GEREKÇELERİ: KAMUDA ÇOK SAYIDA DENETİM ELEMANI OLDUĞU SAVI VE TEFTİŞ KURULLARININ ETKİNSİZLİĞİ

Kamu denetim sisteminde 1980’li yıllarda başlayan, 1990’lı ve 2000’li yıllarda yoğunlaşan değişimi savunanların temel gerekçesi, Kıta Avrupası sisteminden alınmış olan “hantal” ve “aşırı merkezi” kamu yönetiminin “geleneksel” denetim kurumları olan “teftiş kurullarının yolsuzluk ve usulsüzlükleri önlenmekte yeterince etkili olamadığına ilişin savlardır. Teftiş kurullarının hata bulmaya odaklı denetimleri, yalnızca yolsuzluk ve usulsüzlüklerin değil, kamu bürokrasisinin verimsizliği ve hantallığının da nedenidir. Teftiş kurullarının kaldırılmasıyla “hantal, verimsiz, merkezi, kırtasiyeci ve bürokratik devletin” bu niteliği de ortadan kaldırılabilecektir.

Türkiye’de denetim sisteminde “değişim”in gerekçesi olarak, “çok sayıda denetim birimi ve denetim elemanı olmasına rağmen yolsuzluk ve usulsüzlükler önlenememesi” olmaktadır. Bu değerlendirmenin kaynağı Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu tarafından düzenlenmiş olan Yolsuzlukla Mücadeleye Yardımcı Olmak Maksadıyla Alınması Gereken Tedbirlere İlişkin İnceleme Raporudur. [58] DDK tarafından 1996 yılında düzenlenmiş olan bu rapor son yıllarda gerek DB, IMF, OECD ve AB gibi uluslararası kuruluşlar, gerekse başta DPT Özel İhtisas Komisyonları raporları, Ulusal Program gibi ulusal kurum ve kuruluşlar tarafından hazırlanan raporlar olmak üzere, kamu yönetiminin yeniden düzenlenmesiyle ilgili atıf yapılan araştırmaların neredeyse tamamında temel kaynak olarak yer almaktadır. Ancak Devlet Denetleme Kurulu “Yolsuzlukla Mücadele Raporu” öncelikle “Devlet” olarak değerlendirilen kesimde hangi kurumların yer alması gerektiği konusunda bir sistematiğe sahip bulunmadığı gibi, [59] raporda yer alan “çok sayıda denetim birimi ve denetim elemanı” olduğu değerlendirmesi, eksik ve yanlış rakamlara dayanmaktadır.

DDK Raporunun temel değerlendirmesi olan “Türkiye’de 129 denetim birimi, 13.000 denetim elemanı bulunmaktadır” argümanı, söz konusu dönemde kamu kurum ve kuruluşlarında yer alan fiilen denetim yapan dolu kadrolarını değil, tahsis edilmiş olan toplam dolu ve boş kadro sayılarının tamamını içeren rakamlardır. Her ne kadar Raporda bu kadroların dolu ve boş toplam kadro sayısını içerdiği bilgisi yer almış olsa da, 13.000 denetim elemanı kadrosunun ne kadarının dolu kadro, ne kadarının boş kadro olduğuna ilişkin ayrım yapılmadığı için bu rapora dayanarak yazılan raporlar ve yapılan değerlendirmelerde 13.000 denetim elemanı sayısı fiilen çalışan denetim elemanı sayısı gibi değerlendirilmiştir. [60]

DDK Raporunda yer alan sayılara ilişkin bir başka dikkat çekici yanlışlık ise 3.000 il müfettişi sayısıyla Türkiye’nin en çok denetim elemanına sahip birimi olan Milli Eğitim Bakanlığı İlköğretim Müfettişlerinin denetim elemanlarına ilişkin rakam içinde yer alamamış olmasıdır. Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu tarafından Türkiye’de yolsuzlukların engellenmesi ve denetim sisteminin reformu olmak üzere kamu yönetimine ilişkin temel çalışmaların neredeyse tamamında esas alınan bir raporda, bu derece açık hataların yapılmış olması dikkat çekici ve düşündürücüdür. [61]

Tablo: 2

Türkiye’de Merkezi Yönetim Denetim Elemanı Sayıları

Merkez Teşkilatı		4.500
DDK(10), Sayıştay(550), B.YDK(140), B.Tefku(30) Bakanlık Teftiş Kurulları Bakanlık ve Diğer Kuruluşlarda İç Denetçiler Bakanlık Kontrolörlük Birimleri Mali Konularda Uzmanlık Denetim Birimleri	700 1.200 800 1.500 300
Taşra Teşkilatı		6.800
İlköğretim Müfettişleri Vergi Denetmenleri İş Müfettişleri Muhasebe ve Milli Emlak Denetmenleri	3.000 2.800 600 400
Genel Toplam		11.300

Devlet Denetleme Kurulu Raporunda dolu ve boş kadroların toplamı fiilen denetim yapan denetçi kadroları gibi gösterilip“Türkiye’de 13.000 denetim elemanı olmasına rağmen yolsuzluklar engellenemiyor, çünkü teftiş kurulları etkin çalışmıyor, çok sayıda, birbiriyle zaman zaman örtüşen, kurallara göre çalışma üzerinde yoğunlaşan ve hata bulma mantığı ağırlıklı denetimler sonucunda yöneticiler iş yapamaz hale geldikleri gibi, israf, ve yolsuzluklara da çözüm üretilememektedir” değerlendirmesiyle birleşince, Türkiye’de kamu denetim sisteminde “reform” arayışları içinde olanlar için gerekçe hazırlanmış olmaktadır. [62]

DDK Raporu teftiş kurullarının “yeniden yapılandırılması”na ilişkin birçok raporun temel dayanak noktası olmuştur. Denetim elemanlarının sayılarına ilişkin yukarıdaki Tabloda görüldüğü üzere, kamu yönetiminin denetimiyle görevli olan merkez ve taşra denetim birimleri olmak üzere, toplam denetim elemanı sayısı yaklaşık 11.000’dir. Ancak bu denetim elemanlarının tamamı kamu kurum ve kuruluşlarının denetimini yapmamaktadır. Denetim elemanları denetim elemanları sayısı itibariyle ikinci en büyük grup olan 2.800 kişilik Vergi Denetmenleri ile 300 kişilik kadrosuyla Hesap Uzmanları ve 300 kontrolörden oluşan Gelirler Kontrolörleri olmak üzere vergi denetim elemanlarının sayısı toplam 3.500 kişi olup toplam denetim elemanlarının yaklaşık üçte biridir. Türkiye’de vergi mükelleflerinin denetimin yapan denetçi sayısı toplam denetim elemanlarının yaklaşık %30’nu oluşturmaktadır. Bu sayıya çalışma ve sosyal güvenlik mevzuatı gereğince iş sahipleri nezdinde denetim yapan 600 kişilik kadrosuyla İş Müfettişleri de dahil edildiğinde, Türkiye’de denetim elemanlarının %40’ndan fazlasının kamu kurum ve kuruluşları dışında üçüncü kişiler (vatandaşlar) nezdinde denetim yapan kamu görevlileri olduğu ortaya çıkmaktadır. Tablo:2’de görüldüğü üzere, denetim elemanlarının büyük bölümü taşra teşkilatında görev yapan denetim elemanlarından oluşmaktadır. Yalnızca Vergi Denetmeleri ve İlköğretim Müfettişlerinin sayısı Türkiye’deki denetim elemanlarının yarısını oluşturmaktadır. Türkiye’de denetim sisteminde reformun gerekçesi olarak ileri sürülen teftiş kurullarında görev yapan denetim elemanları sayısının toplam denetim elemanları içindeki payının yalnızca %10 olduğudur.

Türkiye’de görev yapan denetim elemanları sayısı ile denetlenen personel sayısının diğer ülkelerle karşılaştırıldığında da denetim elemanı başına düşen memur sayısının yüksek olduğu görülmektedir. 2008 yılında merkezi yönetimde çalışan memur ve diğer kamu görevlilerinin sayısının yaklaşık 2.300.000 kişi olduğu değerlendirildiğinde, denetim elemanı başına düşen memur sayısı 407 kişidir. Federal bir devlet olan ABD’de ise yalnızca federal düzeyde görev yapan 2.800.000 memur ve kamu görevlisi ve 12.000 denetçi olup, denetçi başına 233 memur düştüğü dikkate alındığında “Türkiye’de çok sayıda denetim elemanı var” değerlendirmesinin gerçekçi bir değerlendirme olmadığı görülmektedir. [63]

Kamu denetim elemanlarının etkin çalışmadığı savına ilişkin Maliye Müfettişleri tarafından hazırlanan, Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Hakkında Raporu ise bu konuya yeterince açıklama getirmektedir. Maliye Teftiş Kurulu tarafından yapılan Örümcek Ağı incelemeleri 26 ilde gerçekleştirilmiş; 91 bin sayfa kambiyo ve vergi raporu yazılmış ve yaklaşık 995 milyon dolarlık hayali ihracat tespit edilmiştir. Bu incelemeler çerçevesinde toplam 464 bilirkişi raporu yazılarak ilgili savcılığa intikal ettirilmiştir. [64] Maliye Müfettişlerinin de katılımıyla yürütülen Neşter Operasyonlarında ise 250 milyon dolarlık fazla ödeme yapıldığı tespit edilmiş olup, Neşter operasyonu incelemeleri ile geçmişte oluşan Hazine zararı telafi edildiği gibi Devletin daha önce 2.250 dolara aldığı “stent”ler soruşturmaların tamamlanmasından sonra sadece 250 dolara alınmaya başlanmıştır. [65]

Türkiye’de kamu denetim sisteminin yeniden yapılandırılması ve teftiş kurullarının kaldırılmasıyla ilgili Kamu Yönetimi Temel Kanununun gerekçesinde yer alan, teftiş kurullarının görevlerini etkin ve verimli olarak yapamadığı ifadesi, açıklanmaya muhtaç, somut dayanaktan yoksun ifadelerdir. Kamu denetim sisteminde yeniden yapılandırmayı gerçekleştirmek isteyenlerin denetimin etkinliğinden anladıkları 5018 ve 5227 sayılı Kanunlarda denetime ilişkin düzenlemelerden ortaya çıkmaktadır. Denetim yalnızca bir “rehberlik” faaliyetidir. [66]

V- TÜRKİYE’DE BÜROKRATİK DOKUNULMAZLIK İNŞA SÜRECİNİN SONUÇLARI: HARCAMALARDA DENETİMSİZLİK, DENETİMDE KURALSIZLIK VE KAMU DENETİMİNİN PİYASALAŞTIRILMASI

Türk kamu yönetiminde reform, Devletin içine girdiği zayıflama sürecine karşı bir refleks olarak ortaya çıkmaktadır. Reform tartışmaları, Osmanlı İmparatorluğu’nun yükselme döneminin zirvesinde yer aldığı dönemde sistemdeki sarsıntıyı hisseden veziri azam tarafından kaleme alınan ıslahat risalesiyle başlamış olup, [67] ekonomik kriz temelli Devletin yeniden düzenlenmesi hareketi yoğun olarak son 200 yılın ürünüdür. [68] Osmanlı imparatorluğunda kamu yönetiminin iyileştirilmesi çabaları, büyük ölçüde “Tanzimat Dönemi” olarak adlandırılan 1839 yılından itibaren sürdürülmektedir. Cumhuriyetin kuruluşuyla kamu yönetiminde Kıta Avrupası (Fransa) modeline göre düzenlenen yeniden yapılandırma (reform) çalışmalarının, 1950-1960’lı yıllarda yükselen ABD etkisiyle Anglo-Sakson modele göre değiştirilmeye başlandığı görülmektedir. Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasına ilişkin çalışmalar yabancı uzman raporları enflasyonunun yaşandığı 1950’li yıllarda başlamaktadır. Bu dönemde yazılan raporlardan bir bölümü, Neumark Raporu (1949), Thornburg Raporu (1959), Barker Raporu (1951), Martin-Cush Raporu (1951), Baade Raporu (1959), Chailleux-Dantel Raporu (1959) olup, yabancı uzman raporları 1960 ve 1970’li yıllarda da devam etmektedir. [69] 1970’li yıllardan itibaren yabancı uzmanların yerine “yetişmiş” olan yerli uzmanlar tarafından yazılmış olan reform raporları, 1980 ve 1990’lı yıllarda başlayan neo-liberal dönemle birlikte, doğrudan yabancı uzmanlar tarafından yazılan raporların yerini IMF, DB, AB ve OECD raporları almaktadır.

1-Teftiş Kurullarının Denetim Sisteminden Çıkarılmasının Sonuçları: Kamu Harcamalarında Özellikle Yerel Yönetim Harcamalarında Denetimsizlik: 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun yasalaştığı 24.12.2003 tarihinden itibaren, Anayasanın 112’nci maddesi, 3046 sayılı Kanun, bakanlıkların teşkilat kanunlarında bakanlara yüklenmiş olan siyasi sorumluluğun mali sorumluluğu kapsamadığı, mali denetimlerin 5018 sayılı Kanunda açıkça sayılmış olan mali iç denetçiler ve Sayıştay denetçileri dışında (bakanlık teftiş kurulları dahil) hiçbir denetim birimi tarafından denetlenemeyeceğine ilişkin yanlış ve dar bir yorumdan hareketle Türkiye’de kamu kurumları birkaç istisna dışında 2003 yılından bu yana denetlenmemektedir. [70]

Yerel yönetimlerde 81 il özel yönetimi, 3.225 belediye, 1.585 mahalli idare birliği ve 19 bağlı idare olmak üzere, 1.604 yerel yönetim birliği ve yaklaşık 5.000 (4.910) idarede, [71] yerel yönetimlerin 2006 yılında kullanmış olduğu kaynaklar, 178 milyar YTL olan merkezi yönetim bütçesinin %40’nı, 758 milyar YTL olan GSMH’nın ise %9.4’nü oluşturmaktadır. [72] Stok niteliğindeki borçlar ve diğer yükümlülükler toplamı olan 27.3 milyar YTL çıkarıldığında dahi bu tutar 43.6 milyar YTL olup, 2006 merkezi yönetim bütçesinin %24.4’ine, GSMH’nın ise %5.8’ne ulaşmaktadır. [73] DPT verilerine göre 2007 yılında Cumhuriyet tarihinde ilk kez yerel yönetimlerin merkezi yönetimden daha fazla yatırım harcaması yapmıştır. [74] 2008 yılında 37,1 milyar TL olan kamu sabit sermaye yatırımları 2009 yılında 40,8 liraya yükselmiş, kamu yatırımları içinde yerel yönetimlerin payı 12,8 milyar liradan 14,2 milyar liraya yükselmiştir.

Kamu kurumlarının mali açıdan denetlenmemesinin, hukuk kurallarına uymanın önemli ölçüde yerleşik bir davranış haline geldiği merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde yaratacağı sorunların sınırlı olabileceği değerlendirilse de, yerel yönetimlerde yöneticilerin eğitimleri, yönetici nitelikleri ve hukuka uygun davranma eğilimleri ile “il özel yönetimlerinin eşraf, belediye meclislerinin esnaf, BİT’lerin efrad tarafından yönetildiği” [75] gerçeğine denetimsizliğin eklenmesi durumunda mali işlemlerin 2003 yılından itibaren denetlenmemesinin yarattığı riskler açıkça ortaya çıkmaktadır. Bütün bunlara özellikle 2006 yılından itibaren yerel yönetimler tarafından kullanılan kaynakların düzeyi eklendiğinde mali işlemlerin denetimsizliği sorunun önemi açık bir şekilde ortaya çıkmaktadır. [76]

2- Kamu Denetiminde “Çağı Yakalamak”: Hukuka Uygunluk Yerine Performans Denetimi, Denetimde Kuralsızlığın Kurallaştırılması ve Kamu Denetiminin Piyasalaştırılması: Türkiye’de denetimde “çağı yakalamak”tan amaç, kamu kurum ve kuruluşlarının özel denetim şirketlerince ücret karşılığı denetlenebilmesinin önündeki anayasal engellerin kaldırılması, denetimde hukuka uygunluğa değil fakat çıktılara (sonuçlara) odaklı performans denetimi ve siyasi sorumlu bakan adına denetim yapan teftiş kurullarının kaldırılıp yerine yöneticilere bağlı iç denetim birimlerinin kurulması anlaşılmaktadır.

Denetimde “çağı yakalama” konusunda çalışmaların başlangıcı 1994 yılında Dünya Bankası-TÜRMOB tarafından ortaklaşa düzenlenen denetim sempozyumudur. Sempozyuma göre denetim konusunda yapılması gereken şey, “kamunun denetim faaliyetlerinin özel bir sektör tarafından gerçekleştirilebilen denetim ve mali sistem kontrolü şekline dönüştürülmesi”dir. [77] Bu çalışma sonrasında 1996 tarihinde yayımlanan DDK Raporuna göre, gerektiği gibi denetlenemeyen kamu kurumlarının denetim sorununun çözümü için öneri “serbest dış denetçilik” uygulaması ve bu alanın özel sektöre açılmasıdır. [78] 2001 yılında yazılan DPT, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Raporuna göre “kamu denetim birim, organ ve kurumlarına ait denetim görevlerinden uygun görüleceklerin özel sektördeki bağımsız denetçiler eliyle bu birim organ ve kurumlar adına yürütülmesi uygulaması başlanması” gerektiği belirtilmektedir.

Anayasa gereği bir kamu hizmeti olan ve ancak memurlar eliyle yürütülmesi gereken kamu kurumlarının denetimi görevinin özel sektör şirketleri tarafından ücret karşılığı piyasada alınıp satılabilen bir hizmet haline getirilme çabası, 5227 sayılı Kamu Yönetimi Temel Kanunu ile ilk kez yasal dayanağa kavuşmuş ancak Cumhurbaşkanının söz konusu Kanunu veto etmesiyle, kamu denetiminin piyasalaştırılması amacına “şimdilik” ulaşılamamıştır. [79] Ancak denetimin Anayasa gereği “memurlar eliyle yürütülebilecek bir görev” olduğuna ilişkin Cumhurbaşkanlığı değerlendirmesine rağmen kamunun denetiminin özelleştirilmesine ilişkin çalışmalar, TBMM Genel Kuruluna “henüz” gelmemiş olan Sayıştay Kanun Tasarısı Taslağı ile devam etmektedir. Bu çalışmalara denetim sektörünü kontrolünde bulunduran PriceWaterhouseCoopers (PWC), KPMG, Erns&Young ve Deloitte&Touche gibi oligopol konumundaki çok uluslu şirketler tarafından tam desteği sürmekte ve kamunun denetiminin özelleştirilmesi bir fırsat olarak değerlendirilmektedir. Sektörde uluslararası ve Türkiye pazarın büyük bölümünü elinde tutan PriceWaterhouseCoopers’un Türkiye temsilcisi tarafından yazılan makalede, [80] 5018 sayılı Kanun ile kamu yönetiminin ve harcamalarının denetiminin, iç denetim ve dış denetim şeklinde iki ayaklı bir sisteme bağlandığı, ancak sistemin dış denetim ayağının özel şirketler tarafından yapılacak olan ayağının henüz oluşturulmadığından bahisle kamu mali denetiminin özeleştirilerek yeminli mali müşavirlerden oluşan “Bağımsız Mali Denetim Kurulu” tarafından yerine getirilmesini önermektedir. [81]

3- Teftiş Kurullarının Kaldırılmasının Ön Hazırlığı: Türkiye’nin 130 Yıllık Teftiş Kurulu Geleneğinin Temsilcisi Maliye Teftiş Kurulunun Vergi Denetiminde “Çok Başlılık” Gerekçesiyle Vergi İnceleme Birimi Haline İndirgenerek Lağvedilmesi: [82] Türkiye’de teftiş kurullarının prototipi olan ve 1879’dan bu yana varlığını sürdüren Maliye Teftiş Kurulu, vergi denetiminde “çok başlılığı” ortadan kaldırma iddiasıyla kapatılmaktadır. Maliye Bakanlığı’nda bakanlığın görev alanlarında mali denetim (harcama, vergi ve milli emlak) yapan Maliye Teftiş Kurulu’nun vergi denetimi alanında koordinasyonsuzluk (“çok başlılık”) gerekçesiyle vergi denetim birimi haline getirilerek lağvedilmeye çalışılması, teftiş kurullarının kapatılmasının ön hazırlığıdır.

TBMM’ye Mayıs 2008 döneminde sevk edilmiş olan yasa tasarısıyla, Maliye Bakanlığı’nın harcama, vergi, devlet malları ve devletin hukuk danışmanlığı olmak üzere bütün görev alanlarında denetim yapmaktan sorumlu Maliye Müfettişleri, vergi denetimi alanında çok başlılık gerekçesiyle yalnızca vergi incelemesiyle görevli Hesap Uzmanları ve Gelirler Kontrolörleri birleştirilme adı altında fiilen kapatılmaktadır. [83] Oysa vergi denetimi Maliye Müfettişlerinin görev alanlarından yalnızca birisi olup, Bakanlığın genel denetim yetkisinin doğal bir uzantısı ve gerektiğinde kullanmak üzere sahip olduğu bir yetkisidir.

Gelir İdaresi Başkanlığı’nın 2007 Faaliyet Raporuna göre, Maliye Teftiş Kurulu’nun vergi incelemeleri içindeki payı yalnızca %1’dir. Bakanlıklar içinde en çok denetim elemanı bulunan Maliye Bakanlığında, 4.246 denetim elemanı olup, bunların %82,4’ü vergi, %8,4’ü harcama ve %6,8’i milli emlak alanında görev yapmaktadırlar. [84] Maliye Teftiş Kurulunun harcama, milli emlak ve bakanlığın görev alanındaki diğer görevlerinden koparılarak vergi inceleme birimi haline getirilmeye çalışılması vergi denetiminde çok başlılık sorununu ortadan kaldırmaktan başka anlamlar ifade etmektedir. OECD üyesi ülkelerde vergi denetimi alanında ABD’de sekiz (8), Almanya’da dört (4), Fransa’da beş (5), İtalya’da beş (5), İngiltere’de yedi (7) ve İspanya’da beş (5) ayrı denetim birimi olduğu dikkate alındığında Türkiye’de vergi denetim alanında dört (4) farklı denetim birimin olmasının uluslararası uygulamalara aykırılık oluşturmadığı, dolayısıyla vergi alanındaki etkinsizliğin denetimdeki “çok başlılık” nedeniyle ortaya çıkan koordinasyonsuzluktan kaynaklanmadığını ortaya koymaktadır. [85]

Türkiye’de vergi denetimiyle ilgili temel sorun vergi sistemindedir. Ülkemiz vergi incelemelerinde ispat yükünü vergi inceleme elemanına bırakan “tek OECD ülkesi” durumundadır. Ayrıca, kayıtdışılığın %50’lerde olduğu bir ülkede ispat yükümlülüğünün vergi mükellefine değil fakat inceleme elemanına bırakılmasının anlamı yeterince açıktır. Vergi mükelleflerinin gelir-harcama ve tasarrufları ile ödedikleri vergi arasında ilişki kurmayan birkaç ülkeden biri olduğumuz dikkate alındığında, Türkiye’de vergi sisteminde etkinsizlik nedenleri ortaya çıkmaktadır. Bütün bunlara ek olarak, vergi denetim elemanları tarafından düzenlenen vergi inceleme raporlarının, Vergi Usul Kanununda yer alan “uzlaşma” müessesesi ile cezaların genellikle %95’nin kaldırılması (belirli limitleri aşan vergi inceleme raporlarının Ankara’da Merkez Uzlaşma Komisyonunda çoğu zaman cezaların sıfırlandığı ve vergilerin önemli ölçüde indirildiği ya da çoğu zaman sıfırlandığı) eklendiğinde, “rasyonel” bir vergi mükellefini vergi kaçırmaktan alıkoyacak herhangi bir caydırıcı düzenleme bulunmadığı açıktır. Türkiye’de vergi kaçakçılığını adeta teşvik eden bir sistem içinde, vergi kayıp ve kaçağını ortadan kaldırmaya yönelik düzenlemeler yapmak yerine, vergi incelemesi yapan farklı denetim birimlerinin varlığı (bu incelemeler içinde %1 paya sahip bir denetim birimi) gerekçe gösterilerek vergilemede etkinliğin sağlanamadığı iddiasının savunulur hiç bir yanı bulunmamaktadır. [86]

Türkiye’deki denetim elemanlarının %30’ndan, Maliye Bakanlığında görevli denetim elemanlarının ise %80’nden fazlası vergi denetim elemanından oluşurken, mali denetimde esas denetim ihtiyacının vergi değil harcama denetimi alanında olmasına rağmen, Maliye Teftiş Kurulunun vergi denetiminde çok başlılık olduğu gerekçesiyle mali denetim alanından vergi denetimi alanına sıkıştırılmaya çalışılması, bu yapılanmanın vergi denetiminde “çok başlılığı” ortadan kaldırmak değil, Türkiye’de kamunun mali denetiminin en köklü kurumunun lağvedilerek kamunun mali denetiminin bağımsızlıktan yoksun yöneticilere bağlı iç denetçilere ve paraya bağlı özel şirket denetimlerine bırakılması suretiyle kamu yönetiminin tamamen denetlenemez bir yapı haline getirilerek bürokratik dokunulmazlığın inşa edilmesidir. [87] Türkiye’de teftiş kurullarının prototipi olarak 130 yıldan bu yana kamu mali denetimi alnında görev yapan Maliye Teftiş Kurulunun denetim sistemindeki öneminin farkında olan üst düzey bürokratlar, bu Kurulu lağvederek diğer teftiş kurullarının kaldırılmasının önünü açmak ve kontrolleri dışında denetim birimlerini ortadan kaldırarak bürokratik dokunulmazlık alanlarını sağlamlaştıracaklarının yüksek bilincine sahiptirler.

SONUÇ:

Türk kamu yönetimi devletin temel görevlerinden saydığı işlevlerin esas alınarak kurulan merkezi örgütlenme birimi bakanlık teşkilatlarının işbirliği-eşgüdüm içinde çalışarak devletin genel amacının gerçekleşmesini sağlamak üzere kurulmuştur. [88] Bakanlık tipi örgütlenme içinde denetim, bakanlıkların teşkilat yapılarında görev, yetki ve sorumluluklar esas alınarak yapılandırılmıştır. Teftiş kurulları siyasi sorumlu kişi olarak TBMM’ne, başbakana ve halka karşı sorumlu olan bakanların sorumluluklarının gereğinin yerine getirilmesi aracı olarak kurulmuştur. Teftiş kurulları bakanların Anayasa, 3046 sayılı Kanun, 5018 sayılı Kanun ve bakanlıkların teşkilat kanunlarından kaynaklanan sorumluluklarının yerine getirilmesi konusunda bakana doğrudan destek sağlayan kurmay birimlerdir. Teftiş kurullarında görev yapan müfettişler, ortak kararname ile atanmakta ve bakanlığın hiyerarşik (ast-üst) yönetim yapısı dışında doğrudan bakana bağlı olarak görev yapmaktadırlar. Türk denetim sisteminde teftiş kurulları tarafından yapılan denetim, bakanlık teşkilatında yönetici ve denetçiler dahil görev yapan bütün personelin siyasi sorumlu bakan kişi bakan adına denetlenmesini ifade ettiğinden, “denetleyenlerin denetlenmesi”, Latince ifadesiyle “quis custodies ipsos custodes” niteliği taşıyan bir denetimdir. Bu anlamda, teftiş kurulları tarafından yapılan denetim denetleyenlerin denetlenmesini ifade ettiğinden, teftiş kurullarının yaptığı denetim, Kıta Avrupası denetim sistemine göre bir üst denetim, Anglo-Sakson denetim literatürüne göre bir dış denetimdir.

Kıta Avrupası denetim sistemini esas alarak kurulmuş olan Türk kamu yönetim sisteminde, siyasi sorumlular ve yönetsel (idari) sorumlular bu sorumluluklarının gereğinin yerine getirilmesi için gerekli araçlarla donatılmıştır. Anglo-Sakson sistemden farklı olarak siyasetçi ve yönetici sorumlulukları arasında denge üzerine kurulmuş olan Kıta Avrupası denetim sisteminde, bakanlar siyasi sorumluklarının gereği olarak teftiş kurulları ile yöneticiler (idareciler/bürokratlar) ise sorumluluklarının gereği olarak kontrolörlük birimleri ile donatılmışlardır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu Anayasa ve Yasa hükümlerine aykırı olarak Kanunun 11’nci maddesinde üst yöneticinin sorumluluğunun yerine getirilme araçları harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi ve iç denetçiler olarak sayılmış olmasına rağmen, 10’ncu maddesinde bakanların sorumluluklarının yerine getirilme araçları düzenlenmemiş olıp, siyasi sorumlu bakanları sorumluluklarının gereği olan araçlardan yoksun bırakmaktadır. Bu durum Kıta Avrupası denetim sistemine göre kurulmuş olan Türk denetim sisteminde kurulmuş olan siyasi-yönetsel yetki ve sorumluluk dengesini bozmaktadır. Bu sorun 5018 sayılı Kanunun 10’ncu maddesine teftiş kurullarının bakanların siyasi sorumluluklarının yerine getirilme araçları olduğu hükmünün eklenmesiyle giderilmeli, [89] kamunun denetiminde teftiş kurulları ile bakanlık teşkilat kanunlarına göre görev yapan “genel iç denetim birimleri” olan kontrolörlük birimleri ile ve 5018 sayılı Kanuna göre kurulmuş olan “mali iç denetim birimleri”nin siyasi ve yönetsel olmak üzere farklı sorumluluk düzeylerinde bulunan kişiler adına denetim yaptıkları için görev ve yetki çatışması olmadığı, çakışma/örtüşmenin ise denetimin sağlıklı olarak yürütülmesi için istenen bir durum olduğu, teftiş kurulları ile diğer denetim birimlerinin birbirini ikame eden değil tamamlayıcı oldukları düşüncesi yerleştirilmeli ve denetim birimleri arasında yaratılmış olan slogan düzeyinde yürütülen tartışma ve çatışmalara son verilmelidir.

Yolsuzluk, usulsüzlük ve israfla mücadele, öncelikli olarak denetim değil yönetimin sorumluluk alanındadır. Bilgiye ve akılcılığa dayanmayan, bulunulan görevin gerektirdiği asgari gerekleri taşımayan, liyakat yerine siyasi bağlılığın esas alındığı, yetersiz ve deneyimsiz yöneticilerden oluşan, toplumu ve kamu yönetimini kendi görüşüne göre biçimlendirme anlayışı güden, yönetsel işlemlerin hukuk kurallarına uygunluğunu değil siyasetçi ya da diğer kişilerin taleplerinin karşılanmasını öncelik olarak koyan ve bu nedenle denetlenme korkusunun hakim olduğu bir yönetimin, “denetimi etkin çalışmayan, rehberlik etmek değil suçlu aramaya, hata ve usulsüzlüklerini ortaya çıkarmaya odaklanmış, yapıcı değil yıkıcı, yöneticiye hiçbir inisiyatif tanımayan,katı kuralcı, gelişmelere kapalı, aşırı merkezi yönetimin bir aracı” olarak görmesinden doğal bir şey olmasa gerek.

Türkiye Cumhuriyeti Devleti’nin Osmanlı İmparatorluğu’ndan miras aldığı, hukuk sistemi içinde zamanla yenileyip geliştirdiği, günümüzde uluslararası alanda Anglo-Sakson ülkelerin dahi örnek aldığı, Kıta-Avrupasının merkezi üniter devlet yapısına özgü kamusal denetim modeli olan teftiş kurulları denetimde yükselen değer haline gelirken, sistemin öncüsü ABD’de ortaya çıkan denetim skandallarıyla işlevsizliği kanıtlanmış olan yöneticiye bağlı “iç denetim” ve özel şirketler tarafından yapılan paraya bağlı “dış denetim”i esas alan Anglo-Sakson denetim modelinin Türkiye’ye “reform” olarak ithal edilerek 130 yıllık tarihsel birikim ve deneyime sahip teftiş kurullarının lağvedilmesi, Türkiye’nin yönetsel yapı ve geleneğine uymadığı gibi, kamu yönetiminde yolsuzluk, usulsüzlük ve mali disiplinsizliğe neden olacak hepsinden öte Devletin merkezi ve üniter yapısını dağıtacak nitelikler taşımaktadır.

Denetimde en temel unsur denetim biriminin bağımsızlığı olup, geriye kalan yalnızca teferruattır. Türkiye’de denetim sisteminin dünyadaki gelişmenin tersine, yükselen değer bağımsız “teftiş kurulları” modeli yerine, paraya ve yöneticiye bağımlılığı nedeniyle iflas etmiş olan Anglo-Sakson “iç denetim” ve “dış denetim” modeline göre yeniden yapılandırılması, yalnızca bürokratik dokunulmazlık alanları yaratmayacak, aynı zamanda Türkiye’nin ekonomik, toplumsal ve siyasi yapısını çözecektir. Dağılmakta olan bir imparatorluğun refleksi olarak Kıta Avrupası modeline göre merkezi ve üniter devlet yapısını esas alarak kurulmuş olan Türkiye Cumhuriyeti kamu yönetim ve denetim sistemi, 1980’li yıllardan itibaren DB, OECD, IMF ve AB tarafından dayatılan neoliberal politikalara göre yeniden yapılandırılmakta ve bu anlayışın bir ürünü olarak 2003 yılında yasalaşan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Türk denetim sistemi uluslararası alanda yükselen değer olan teftiş kurulları kaldırılarak iflas etmiş Anglo-Sakson iç-dış denetim modeline göre bir yapı kurulmaktadır. Bu Kanun, başta siyasi sorumluluğa sahip bakanların bu sorumluluklarının gereğinin yerine getirilmesi araçları olan teftiş kurullarıyla ilgili değişiklikler başta olmak üzere Türk kamu yönetim ve denetim sistemiyle uyumsuzlukları giderecek şekilde en kısa sürede değiştirilmelidir. Aksi takdirde, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu, ABD mali sistemini kuralsızlaştırarak Anglo-Sakson kapitalizminin sonunu getiren 1999 Finansal Modernizasyon Yasası ile aynı işlevi görecek, Türkiye Cumhuriyeti Devletini ekonomik, mali, sosyal ve siyasal açıdan iflasa sürükleyecektir. [90]

EK-1: A.B.D. Teftiş Kurulları Denetçi Sayıları ve Bütçeleri (2003 Yılı)

Genel Müfettişlik Kurumu	Denetçi Sayısı	Bütçesi (Dolar)	Kuruluş Yılı
1 -Sağlık Bakanlığı (Department of Health and Human Services)	1.569	227.000.000.	1976
2-Savunma Bakanlığı (Department of Defense)	1.215	151.000.000.	1981
3-Maliye Bakanlığı (Department of the Treasury)	1.030	142.000.000.	1978
4-ABD Posta İdaresi (U.S. Postal Service)	713	117.324.000.	1988
5-Konut ve Yerel Yön. Bakanlığı (Department of Housing &Ur.ban Development)	648	95.000.000.	1972
6-Tarım Bakanlığı (Department of Agriculture)	642	75.000.000.	1962
7-Sosyal Güvenlik İdaresi (Social Security Administration)	564	75.000.000.	1995
8-Çalışma Bakanlığı (Department of Labor)	426	67.000.000.	1978
9-Adalet Bakanlığı (Department of Justice)	329	65.000.000.	1989
10-Emeklilik İşleri Bakanlığı (Department of Veterans Affairs)	393	57.000.000.	1977
11-Ulaştırma Bakanlığı (Department of Transportation)	454	50.000.000.	1979
12-İç Güvenlik Bakanlığı (Department of Homeland Security)	336	47.000.000.	2003
13-Çevre Koruma Ajansı (Environmental Protection Agency)	444	46.000.000.	1978
14-Eğitim Bakanlığı (Department of Education)	276	39.000.000.	1980
15-İçişleri Bakanlığı (Department of the Interior)	251	37.000.000.	1978
16-Genel Hizmetler İdaresi (General Services Administration)	273	36.000.000.	1979
17-Enerji Bakanlığı (Department of Energy )	250	32.000.000.	1977
18-Uluslararası Gelişme Ajansı (Agency for Int. Development)	166	32.000.000.	1977
19-Federal Tasarruf ve Sigorta Fonu (Federal Dep. Insurance Corp.)	201	32.000.000.	1993
20-Dışişleri Bakanlığı (Department of State)	234	29.000.000.	1954
21-Ulusal Havacılık ve Uzay Ajansı (NASA)	200	24.000.000.	1978
22-Ticaret Bakanlığı (Department of Commerce)	136	21.000.000.	1978
23-Küçük İşletmeler İdaresi (Small Business Administration)	108	12.000.000.	1978
24-Personel İdaresi (Office of Personnel Management)	89	11.000.000.	1987
35-Demiryolları İdaresi (AMTRAK)	64	8.700.000.	1989
26-Tennessee Vadi İşletmesi (Tennessee Valley Authority)	87	7.000.000.	2000
27-Ulusal Bilim Kurumu (National Science Foundation)	50	6.700.000.	1989
28-Nükleer Düzenleme Komisyonu(Nuclear Regulatory Commission)	41	6.000.000.	1989
29-Demiryolları Emeklilik Kurulu (Railroad Retirement Board)	51	6.000.000.	1986
30-Ulusal ve Toplumsal Hiz. İdaresi (Corp. for National Com. Service)	16	6.000.000.	1994
31-Merkezi Haberalma Ajansı (Central Intelligence Agency)	n.a.	n.a.	1976
Diğer (26) Birimdeki Teftiş Kurulları	220	29.000.000.
TOPLAM (57)	11,476	1.589.000.000.

Not: ABD’de 2003 yılı sonrasında yeni kurulan Irak Özel Genel Müfettişliği [“the Special Inspector General for Iraq Reconstruction” (SIGIR)] 20.01.2004, Federal Ticaret Komisyonu Genel Müfettişliği (Federal Trade Commission Inspector General) 06.06.2005 ve Seçim Destek Komisyon Genel Müfettişliği (Election Assistance Commission Inspector General) ise 24.08.2006 tarihinde kurulmuştur.

KAYNAKÇA

3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun, Başbakanlık İnternet sayfaları, https://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/Metin.Aspx?MevzuatKod=1.5.3046&MevzuatIliski=0&sourceXmlSearch=

5436 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun,https://rega.basbakanlik.gov.tr/Eskiler/2005/12/20051224-2.htm,

Altınok, Tevfik Maliye Teftiş Kurulu ve Kamu Mali Denetimi, Maliye ve Finans Yazıları, Temmuz 2008, Yıl:22, Sayı:80,

Avrupa Komisyonu, (13.11.2008), 2008 İlerleme Raporu, ABGS İnternet sayfaları, https://www.abgs.gov.tr/index.php?p=42210&l=1,

Avrupa Komisyonu internet sayfaları, www.deltur.cec.eu.int/RRTurkey2001.pdf,

Balta, Tahsin Bekir (1970), İdare Hukukuna Giriş, TODAİE, Ankara,

Barker, E.(1944), The Development of Public Services in Western Europe: 1600-1930, London, Oxford University Press, 1944; (aktaran) Laurance E. Lynn Jr., “Public Management, A Concise History of the Field”, The Oxford Handbook of Public Management, Oxford, Oxford University Press, 2005, s. 27-50.

Başbakanlık (1994), 2001 Hedefleri Doğrultusunda 21. Yüzyıla Girerken Türkiye’de Kamu Yönetiminin Geliştirilmesi ve Bazı Ülkelerdeki Uygulamaları, Araştırma Raporları II, Başbakanlık İdareyi Geliştirme Başkanlığı,

Başbakanlık (2003), Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma: 1, Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim, Başbakanlık, Ankara,

Başbakanlık (2003), Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma: 2, Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, Başbakanlık, Ankara,

Cevizci, Ahmet (2000), Paradigma Felsefe Sözlüğü, Paradigma Yayınları, Dördüncü Baskı, İstanbul,

Chossudovsky, Michel (07.12.2008), American Banking Association President’s President’s Position, New Ball Game in Washington, ABA Banking Journal, January 1995, p. 17, https://www.globalresearch.ca/index.php?context=va&aid=10588,

Chung, Joanna (13.01.2009), SEC Chief Admits to Failures in Madoff Case, Financial Times, https://ft.onet.pl/0,18818,sec_chief_admits_to_failures_in_madoff_case,artykul_ft.htm

Congress of the U.S. House of Representatives Committee On Oversight and Government Reform (07.10.2008), “Causes and Effects of the AIG Bailout”, https://oversight.house.gov/story.asp?ID=2176,

Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu (1996), Yolsuzlukla Mücadeleye Yardımcı Olmak Maksadıyla Alınması Gereken Tedbirlere İlişkin İnceleme Raporu, (çoğaltma), Ankara,

Cumhurbaşkanlığı (03.08.2004), 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanunun Veto Gerekçeleri, www.cankaya.gov.tr/tr_html/ACIKLAMALAR/03.08.2004-2819.html,

de Koning, Robert (2007), Public Internal Financial Control, A European Commission Iniiative to Build New Structures of Public Internal Control in Applicant and Third-Party Countries, Publised by Robert de Koning, Belgium,

Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) İnternet sayfaları (12.12.2008), https://www.dpt.gov.tr/kamuyat/butceozet2008.html,

Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) (09.08.2006), Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Raporu, s.97, https://ekutup.dpt.gov.tr/kamumali/oik535.pdf,

Devellioğlu, Ferit (2000) Osmanlıca Türkçe Ansiklopedik Lügat, Aydın Kitabevi, Ankara,

Eyüboğlu, İsmet Zeki (1989), Türkçe Kökler Sözlüğü, Remzi Kitabevi, İstanbul,

Eyüboğlu, İsmet Zeki (2004), Türk Dilinin Etimolojik Sözlüğü, Sosyal Yayınları, 4. Baskı, İstanbul,

Federal Inspectors General (12.02.2009), IGNet, “The Inspector General Reform Act of 2008”, https://www.ignet.gov/pande/leg/pl110-409.htm,

Fodor, Pal, “15-17. yüzyıl Osmanlı Hükümdar Aynalarında Devlet ve Toplum, Kriz ve Reform”, (Çev. Erdal Çoban), Tarih İncelemeleri Dergisi 1999, Ege Üniversitesi Edebiyat Fakültesi yayını, s.281-302,

Fişek, Kurthan, (2005), Yönetim, Paragraf Yayınevi, Ankara,

Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ile Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair 07.05.2008 Tarihli Kanun Tasarısı (02.01.2009), https://www.basbakanlik.gov.tr/sour.ce/index.asp?wpg=detay&did=8032769D-25BE-4AA7-BB56-9E1E408C8E88,

Glaseser, Edward L. ve Dwight M. Jaffee (2008), “What to Do About Fannie and Freddie?”, The Economists’ Voice, (Eds. Josef E. Stiglitz, Aaron S. Edlin, and J. Bradford DeLong), Colombia Universty Press, New York,

Gogol, Nikolai Vasilevich (1997), The Govenment Inspector, (Çev. Stephen Mulrine), Hern Books Limited, Fairford,

Güler, Birgül Ayman, (2009), Türkiye’nin Yönetimi, Yapı, İmge Kitabevi Yayınları, Ankara,

Güler, Birgül Ayman ve Nuray E. Keskin, (2007), “Devlet Reformunu Tarihten Çalışmak”, Kamu Yönetimi -Yöntem ve Sorunlar (Ed: Şinasi Aksoy-Yılmaz Üstüner), Nobel Yayınları, Ankara, s. 101-152.

Güngör, Feridun (2003), “Denetçi Bağımsızlığı Konusunda Sarbanes-Oxley Kanunu Sonrası Gelişmeler-I”, Yaklaşım Dergisi, Mayıs 2003, 216-223,

Harman, Chris (2008), A Peoples’s History of the World, Verso, London, New York,

Hançerlioğlu, Orhan (1992), Türk Dili Sözlüğü, Remzi Kitabevi, İstanbul,

Hürriyet Gazetesi, “Örümcek Ağı Davasında Toplam 110 Yıl Hapis”, 16.02.2009, https://www.hurriyet.com.tr/gundem/11016968.asp,

İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü (02.01.2009), 2006 Yılı Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporu, https://www.mahalli-idareler.gov.tr/Yayinlar/Yayinlar.aspx,

İçişleri Bakanlığı (20.10.2006), Mülki İdare Amirleri ve Mülkiye Müfettişlerinin Görev, Yetki ve Sorumluluklarının Belirlenmesi Hakkında Rapor, www.icisleri.gov.tr/_Icisleri/WPX/iar_5018mia.doc,

Karatepe, Kamil “Mali Anayasada Değişiklik Sorunu: 5018 Çözümlemesi”, Memleket, Siyaset, Yönetim, Cilt. 1, Sayı. 2, (Eylül 2006), s. 43-93,

Maliye Bakanlığı, Bütçe Genel Müdürlüğü İnternet sayfaları (02.01.2009), https://www.bumko.gov.tr/TR/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849816B2EFDFD2E3D99D08F44F,

Maliye Müfettişleri Derneği, Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanunun Denetime İlişkin Düzenlemeleri Hakkında Rapor, Ankara, Temmuz 2004,

Markham, Jeremy (2006), A Financial History of Modern U.S. Corporate Scandals, M.E. Sharpe, Armonk, New York,

Minister du Budget Des Comptes Publics et da la Fonction Publique, Comite Interministeriel D’Audit Des Programmes, (CIAP) (18.11.2008), https://www.performance-publique.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/ressources/CIAP/CIAP_5eme_rapport_activite_112008.pdf,

Nas, Adnan (11.11.2008),, Kamu Yönetiminde Yeni Düzen, Dünya Gazetesi,

Nowolinski, Genevieve, (14.11.2008), A Brief History Of The HHS Office Of Inspector General, Office Of Evaluation and Inspections, Washington, https://oig.hhs.gov/reading/history/ighistory.pdf,

Nutting, Rex (23.10.2008), Greenspan ‘shocked’ that banks couldn’t police each other, MarketWatch, www.marketwatch.com/news/story/story.aspx?guid=%7B7299997d-15b2-4df5-aa87-dde94260dd8e%7D - 533k,

OECD (2005), The Legal Framework for Budget Systems, An International Comparison, OECD Journal on Budgeting, Vol.4, N.3,

President’s Council on Integrity and Efficiency, Executive Council on Integrity and Efficiency(23.07.2008), A Progress Report to the President, Financial Year 2007, www.ignet.gov,

Rado, Şevket (Yıl:?), Hayat Büyük Türk Sözlüğü, Hayat Yayınları, Tifdruk Matbaası, İstanbul,

Sanal, Recep (2007), Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Yönetsel Denetimine İlişkin Yeni Gelişmeler”, Ruşen Keleş’e Armağan, Yerellik ve Politika, Küreselleşme Sürecinde Yerel Demokrasi, İmge Kitabevi, Ankara,

The Economist (20.10.2004), “The Future of Auditing”,

The Prime Minister’s Office of Public Services Reform (03.01.2009), The Government’s Policy on Inspection Services, Developing A Customer Focus Approach, https://archive.cabinetoffice.gov.uk/opsr/documents/pdf/inspecting.pdf,

The American Heritage Dictionary of English Lenguage (1996), Houghton Mifflin Company, Third Edition, Boston,

Timuçin, Afşar (2004), Felsefe Sözlüğü, Bulut Yayınları, Beşinci Baskı, İstanbul,

Türk Dil Kurumu (1983), Türkçe Sözlük, 7. Baskı, Ankara,

Türk Dil Kurumu (1997), Kavramlar Dizini, Türk Dil Kurumu Yayını: 326, Ankara,

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası (2005), Beşir Kitabevi, İstanbul,

Ulusal ve Uluslararası Çalışmalar Işığında Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Maliye Bakanlığı, Ziraat Matbaacılık, Sayı: 2004/1, Ankara, 2004,

Ülken, Hilmi Ziya (2008), Seçme Eserleri –II, Millet ve Tarih Şuuru, T. İş Bankası Yayınları, İstanbul.

[1] Devlet Müfettişi, Gogol’un Rusya’da bürokrasinin çürümüşlüğünü alay ederek ortaya koyduğu eseridir. Gogol bu eseri yazdıktan sonra, “Rus insanını aşağılamak ve onun kötü yönlerini göstermekten dolayı halkına ihanetle suçlanması” üzerine Rusya’yı 1836’da yılında terk ederek önce kısa bir süre için Almanya ve İtalya’ya gider, döndükten hemen sonra ise Viyana’ya gitmek zorunda kalır. Rusya’ya 1841’de geri dönen Gogol, 1852 yılında 43 yaşındayken ölür. Nikolai Vasilevich Gogol, The Govenment Inspector, Stephen Mulrine, Hern Books Limited, 1997, s. 3.

[2] Tanzimat dönemi ile başlayan reform çabalarında merkezi devlet ve ulusal birliği sağlama ideali olarak Fransa örnek alınmıştır. Tahsin Bekir Balta, İdare Hukukuna Giriş, TODAİE, Ankara, 1970, s. 37.

[3] Yazımızda “teftiş kurulu” kavramı, siyasi sorumluluk taşıyan bakanlar adına denetim görevini yürüten ve bu nedenle Anglo-Sakson denetim kavramlarına göre “dış denetim birimi” niteliği taşıyan bakanlık teftiş kurullarını ifade etmekte olup, üst düzey yöneticiler (idareciler) adına denetim faaliyetlerini yürüttükleri için Anglo-Sakson sistem terimlerine göre “iç denetim birimi” sayılan yalnızca ismi teftiş kurulu olan birimleri kapsamamaktadır.

[4] Anglo-Sakson sistemin öncüsü ABD, “yönetici sorumluluğu” ilkesine olarak adlandırılan yöneticiye bağlı “iç denetim” ve özel şirketler tarafından ücret karşılığı yapılan “bağımsız” dış denetim ile Sayıştay denetiminden oluşan kamu denetim sistemine, 1978 Genel Müfettişlik Yasası (“The Inspector General Act”) ile teftiş kurullarını dahil etmiştir. 1978 yılında Genel Müfettişlik Yasası ile 15 federal kuruluşta oluşturulmuş olan teftiş kurulları (“office of inspector general”) sayısı, 2003 yılında 57’ye, 2008 yılında ise 67’ye çıkmıştır. Bu birimlerde denetimle görevli çalışan denetçi sayısı 12.000’i aşmaktadır. 14 Ekim 2008 tarihli Genel Müfettişlik Reform Yasası ile genel müfettişler (teftiş kurulu başkanları) bakanlıklarda müsteşarla eşit düzeye getirilmiştir. Bkz., .Federal Inspectors General, IGNet, “The Inspector General Reform Act of 2008”, https://www.ignet.gov/pande/leg/pl110-409.htm, (12.02.2009).

[5] 2002 Reform Programıyla, Birleşik Krallık’ta (“United Kingdom”), İskoçya’da altı, Galler’de üç ve Kuzey İrlanda’da iki ve İngiltere’de onüç olmak üzere toplam 24 müfettişlik (teftiş kurulu) ve diğer denetim birimi güçlendirilmektedir, bkz., The Prime Minister’s Office of Public Services Reform, https://archive.cabinetoffice.gov.uk/opsr/documents/pdf/inspecting.pdf, (10.12.2008).

[6] 2004 yılında TBMM’de kabul edilen 5227 sayılı Kamu Yönetimi Temel Kanununda, teftiş kurullarının kaldırıldığı hüküm altına alınmış ancak Anayasanın 89 ve 104’ncü maddeleri uyarınca Kanun’un bir kez daha görüşülmesi için Cumhurbaşkanı tarafından veto edilmiştir, bkz., Cumhurbaşkanlığı 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanunun Veto Gerekçeleri, www.cankaya.gov.tr/tr_html/ACIKLAMALAR/03.08.2004-2819.html, (03.08.2004).

[7] 1982 Anayasasına göre, yürütme yetkisi ve görevi Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından kullanılır. Bakanlar Kurulu, Başbakan ve bakanlardan oluşmaktadır. Anayasanın 112’nci maddesine göre, Başbakan, Bakanlar Kurulunun başkanı olarak, bakanlıklar arasında işbirliğini sağlar ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetir. Bakanlar Kurulu, bu siyasetin yürütülmesinden birlikte sorumludur. Her bakan, Başbakana karşı sorumlu olup ayrıca kendi yetkisi içindeki işlerden ve emri altındakilerin eylem ve işlemlerinden de sorumludur, bkz., Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, Beşir Kitabevi, İstanbul, 2005, s. 114.

[8] Teftiş kurullarının yalnızca soruşturma birimleri haline getirilmesi sürecinin sonuçları, ABD Tarım Bakanlığı Genel Müfettişlik Ofisinin 1974 yılında kapatılması sonrası ortaya çıkan yolsuzluk ve usulsüzlüklerin artması örneğinde açıkça görülmüştür. Bakanlık programlarında ortaya çıkan yolsuzluk ve usulsüzlüklerin ABD Kongresi tarafından soruşturulmasında “Genel Müfettişlik Ofislerinin idari işlemlerle değil yasa ile düzenlenmesi gerektiği” sonucuna ulaşılmış ve 1978 Genel Müfettişlik Yasasının önünü açacak olan, 1976 Sağlık, Eğitim ve Refah Bakanlığı Genel Müfettişlik Ofisi Yasası çıkarılmasına neden olmuştur, bkz., Genevieve Nowolinski (2201), A Brief History Of The HHS Office Of Inspector General, Office Of Evaluation and Inspections, Washington, s. 2, https://oig.hhs.gov/reading/history/ighistory.pdf, (14.11.2008).

[9] 2008 AB İlerleme Raporunda, “kamu sektöründe kontrol ortamının kapsamlı tanımı, denetim ve teftiş görevlerinin açıkça belirlenmesi ve iç denetim ile teftiş kurullarının rol ve sorumluluklarının ayrımına odaklanması” gerektiği ifade edilmektedir, Bkz., ABGS İnternet sayfaları, https://www.abgs.gov.tr/index.php?p=42210&l=1 , (13.11.2008).

[10] Latince’de “koruyuculardan kim koruyacak” anlamına gelmekte olup, denetim konusunda “denetleyenleri kim denetleyecek” olarak çevrilmekte ve denetim görevini yürütenlerin de denetlenmesi gereğini ifade etmektedir.

[11] Anglo-Sakson sistemde siyasi sorumluluğu olmayan bakanlar adına denetim görevi yapan ABD teftiş kurulları tarafından yapılan denetimler “iç denetim” niteliği taşımakta olup, teftiş kurullarının yalnızca bakana değil aynı zamanda Kongreye de altı aylık dönemler ve olağanüstü durumlarda yedi gün (“seven day report”) içinde rapor vermeleri suretiyle bir dış denetim birimi niteliği kazandırılmaktadır. İngiltere’de ise teftiş kurullarının yaptığı denetim, bir dış denetim (“external review”) olarak tanımlanmaktadır, bkz., The Prime Minister’s Office of Public Services Reform, The Government’s Policy on Inspection Services, https://archive.cabinetoffice.gov.uk/opsr/documents/pdf/policy.pdf, (03.01.2009).

[12] 1994 yılında Dünya Bankası ve TÜRMOB tarafından düzenlenen muhasebe ve denetim sempozyumu sonuç bildirgesinde Türkiye’de “kamunun denetimi özel bir sektör tarafından gerçekleştirilebilen bir faaliyet şekline dönüştürülmesi” kararının yerine getirilmesi konusundaki yasama çalışmaları, 5227 sayılı Kanunda “Sayıştay’ın dış denetimi kendisinin yapacağı ya da yaptıracağı” şeklinde düzenlenerek gerçekleştirilmeye çalışılmış, ancak Yasanın bu hükmünün Cumhurbaşkanı tarafından veto edilen maddeler arasında yer alması sonrasında benzer hükümler Sayıştay Kanunun Tasarısında yer almaktadır.

[13] Geleneksel örgüt kuramcılarına göre yatay ve dikey bölünmeler sonucu, son derece karmaşık ve uzmanlaşmış birimlerden oluşmakta olup, Weber’de “bürokrasi”, Taylor’da “bilimsel yönetim”, Fayol’da “on-dört yönetsel ilke” ve Gullick’te “komuta-kurmay” modellerinde bu karmaşıklık açıkça ortay çıkmakla birlikte, yönetim süreci, PÖPAYED kısaltmasında özetlenen planlama, örgütleme, personel alma, yönlendirme, eşgüdüm ve denetim temel eylemlerden oluşur, bkz. Kurthan Fişek, Yönetim, Paragraf Yayınevi, Ankara, 2005, s. 185, 261.

[14] Denetim, örgütçe benimsenen amaçların ya da üstlenilen görevlerin eksiksiz, verimli ve zamanında gerçekleşip gerçekleşmediğinin hiyerarşi içinde ve yaptırımlı biçimde izlenmesidir, bkz., a.k., s. 285.

[15] Denetim, ekonomik faaliyet ve olaylarla ilgili olarak gerçekleşmiş sonuçları, önceden belirlenmiş amaçlar, kriterler ve standartlara göre tarafsız olarak analiz etmek ve ölçmek suretiyle kanıtlara dayanarak değerlendirmek, gelecekteki hataların önlenmesine yardımcı olmak, kişi ve kuruluşların gelişmesine, mali yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı hale gelmesine, verimlilik, tutumluluk ve etkinliğin iyileştirilmesine rehberlik etmek ve elde edilen sonuç ve bulguları ilgililere duyurmak için uygulanan sistemli, planlı ve programlı bir süreçtir. Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Raporu, s.97, https://ekutup.dpt.gov.tr/kamumali/oik535.pdf, (09.08.2006).

[16] Chris Harman, A Peoples’s History of the World, Verso, London, New York, 2008, s. 19-20.

[17] Türkçenin verimli köklerinden ve kimi ağızlarda “bah-bağ” biçiminde söylenmekte olan “bak”, görme, anlama, yardım, eğitim, koruma, kollama, tarım, yetiştirme, kavrama, özenme, öykünme, besleme, düşünme, düzenleme, gelişme, büyüme, gözetleme, sevme, eğilim duyma, güçlendirme anlamaları içermekte olup, başat ses “ı” ile “a”, eyleme eki “mak”tır, bkz. İsmet Zeki Eyüboğlu, Türkçe Kökler Sözlüğü, Remzi Kitabevi, İstanbul, 1989, s.44.

[18] Türk Dil Kurumu, Türkçe Sözlük, 7. Baskı, Ankara, 1983, s.287; İsmet Zeki Eyüboğlu, Türk Dilinin Etimolojik Sözlüğü, Sosyal Yayınları, İstanbul, 2004, s.178,

[19] Orhan Hançerlioğlu, Türk Dili Sözlüğü, Remzi Kitabevi, İstanbul, 1992, s. 276; Türk Dil Kurumu, Kavramlar Dizini, Türk Dil Kurumu Yayını: 326, Ankara, 1997, s.209.

[20] Türk Dil Kurumu, a.g.e., s. 1160, Ferit Devellioğlu, Osmanlıca Türkçe Ansiklopedik Lügat, s.1059, Şevket Rado, Hayat Büyük Türk Sözlüğü, Hayat Yayınları, İstanbul, (Yıl:?), s.1151.

[21] Robert de Konning, Public Internal Financial Control, A European Commission Initiative To Build New Structures of Public Internal Control in Applicant and Third-Party Countries, Robert de Koning, Belgium, 2007, s. 264.

[22] Genevieve Nowolinski, A Brief History Of The HHS Office Of Inspector General, Office Of Evaluation and Inspections, Washington, June 2001, s. 1, https://oig.hhs.gov/reading/history/ighistory.pdf

[23] The American Heritage Dictionary of English Lenguage, Houghton Mifflin Company, Third Edition, Boston, 1996, s. 121.

[24] The American Heritage Dictionary of English Lenguage, s. 935, 2125-2126.

[25] E. Barker, The Development of Public Services in Western Europe: 1600-1930, London, Oxford University Press, 1944; (aktaran) Laurance E. Lynn Jr., “Public Management, A Concise History of the Field”, The Oxford Handbook of Public Management, Oxford, Oxford University Press, 2005, s. 27-50.

[26] Afşar Timuçin, Felsefe Sözlüğü, Bulut Yayınları, Beşinci Baskı, İstanbul, 2004, s. 314; Ahmet Cevizci, Paradigma Felsefe Sözlüğü, Paradigma Yayınları, Dördüncü Baskı, İstanbul, 2000, s. 548; Türkçe Sözlük, Türk Dil Kurumu, a.g.e., s.668; Hilmi Ziya Ülken, Seçme Eserleri –II, Millet ve Tarih Şuuru, T. İş Bankası Yayınları, İstanbul, 2008, s. 3.

[27] Kavram kargaşasının ortadan kaldırılmasında aydınların görevine dikkat çekerek, “bu kavramları kullanan aydınlar onları hazırlayan sebepleri derinden derine bilmezlerse, boş kalıplar ve etiketler halinde kullanırlarsa, düşüncelerini memleket ihtiyaçları ile ayarlayacak kadar etraflı tetkik kudretinden mahrum iseler bu kelimeler, onların hele basit insanların elinde milli idrake hitabeden fikirler değil; fakat, belirsiz kitle ruhunu harekete geçiren sloganlar haline gelir.”, bkz, Hilmi Ziya Ülken, Seçme Eserleri –II, Millet ve Tarih Şuuru, T. İş Bankası Yayınları, İstanbul, 2008, s. 3-7.

[28] Robert de Konning, Public Internal Financial Control, A European Commission Initiative To Build New Structures of Public Internal Control in Applicant and Third-Party Countries, s. 64-66.

[29] Kurthan Fişek, a.g.e., s. 285.

[30] “Yeni” olarak ilan edilen kamu yönetim ve denetimi anlayışına göre teftiş, merkezi yönetim yapısı ve planlamaya, merkezi kontrole, mevzuat ve kurallara dayalı, geçmişe yönelimli, hata bulmaya, yolsuzluk ve usulsüzlük araştırmaya odaklı, tek taraflı ve kapalı “geleneksel” bir denetim anlayışı iken, yöneticiye bağlı iç denetim anlayışı ise bunun tersine, stratejik planlama ve performans yönetimi ve denetimine dayalı, gelecek yönelimli, sonuç ve hedef odaklı, yönetime değer katan sistem odaklı denetime dayalı, yerel ve yerinden yönetim ağırlıklı, katılımcı, paylaşımcı, şeffaf ve hesap verebilir “çağdaş” bir denetim anlayışıdır.

[31] ABD’de kuralsızlaştırma (”deregulation” ) döneminin mimarlarından Greenspan, Cox ve Snow ABD Kongre soruşturmalarında hatalarını kabul etmekte ve ABD Kongresini yapılan yanlışı düzeltmeye çağırmaktadırlar, bkz., Rex Nutting, Greenspan ‘shocked’ that banks couldn’t police each other, MarketWatch, www.marketwatch.com/news/story/story.aspx?guid=%7B7299997d-15b2-4df5-aa87-dde94260dd8e%7D - 533k, (23.10.2008).

[32] Cumhurbaşkanı tarafından veto edilmiş olan 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun, 5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu, 5302 sayılı İl Özel İdare Kanunu, 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu ve 5449 sayılı Kalkınma Ajansları Kanunu bürokratik dokunulmazlık yaratma sürecinin diğer yasal düzenlemeleridir.

[33] “Mali anayasa” olarak nitelendirilen 1050 sayılı Yasanın yerini almış olan 5018 sayılı Kanunun birçok maddesinde şeffaflık, etkinlik, verimlilik ve hesap verebilirlik ilkeleri esas alınarak düzenlemiş olduğunu ifade edilmiş olsa da, tasarının hazırlanması ve yasalaşması şeffaflıktan uzak bir şekilde gerçekleştirilmiştir. Yasa tasarısı TBMM Plan ve Bütçe Komisyonuna gelinceye kadar tasarı metnine hiç kimse ulaşamamıştır. TBMM Genel Kuruluna gece saat 21’de gelmiş, üç oturum arası verilerek 01.30’da tamamlanmıştır. Kanun Maddelerinin okunması dışında TBMM üyelerinin %90’nın hiçbir bilgisi olmaksızın yasalaşmıştır. 5018 sayılı Kanunun yasalaşma sürecindeki gizlilik, hızlılık ve kapalılık dolayısıyla, Kanun yayınlandığı 24.12.2003 tarihinden bu yana onyedi (17) ayrı kanunla değiştirilmiştir, bkz. Kamil Karatepe, “Mali Anayasada Değişiklik Sorunu: 5018 Çözümlemesi”, Memleket, Siyaset, Yönetim, Cilt. 1, Sayı. 2, (Eylül 2006), s. 43-93.

[34] Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma: 1, Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim, Başbakanlık, Ankara, Ekim 2003, s. 70-71.

[35] 2003 yılında çıkarılan 5018 sayılı Kanunda “iç denetim” bir “danışmanlık faaliyeti” olarak tanımlanmış, ancak 2005 yılında 5436 sayılı Kanun ile “bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyeti” şeklinde değiştirilmiştir.

[36] Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet SEZER tarafından veto edilen 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun’un denetimi düzenleyen 38, 39 ve 40’ncı maddeleriyle ilgili, “yalnızca mali (harcama) alanda yönetici adına denetim yapmakla yetkilendirilmiş olan iç denetçilerin mali alan dışında görev yaptıkları kurumların bütün iş ve işlemlerinin hukuka uygunluğunun denetimi ve performans denetimini yapmaya yetkili olmadığı; dış denetim yapmakla görevlendirilen Sayıştay’ın da aynı şekilde Anayasada açıkça tanımlanmış olan TBMM adına devlete ait gelir, gider ve varlıkların mali denetiminden sorumlu iken mali alan dışında bütün kamu kurum ve kuruluşlarının faaliyetlerinin hukuka uygunluğunun ve performans denetimini yapmaya yetkili olmadığını, ayrıca kendisi tarafından bizzat yapmakla yetkili olduğu “kamu hizmeti” niteliğindeki denetim görevini memur olanlar dışındaki kişilere yaptıramayacağı, Anayasanın 6’ncı maddesine göre kaynağını Anayasadan almayan hiçbir kimse ya da organın bir Devlet yetkisini kullanamayacağı” gerekçeleri yer almaktadır. Bkz., Cumhurbaşkanlığı, Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanunun Veto Gerekçeleri, www.cankaya.gov.tr/tr_html/ACIKLAMALAR/03.08.2004-2819.html, (03.08.2004).

[37] 2008 İlerleme Raporunda “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun tam olarak uygulanmasını sağlamak için daha çok çaba gerekmektedir.” AB ve OECD tarafından Mayıs 2008’de hazırlanmış olan Türkiye Kamu İç Mali Kontrol Değerlendirme Raporuna göre, “teftiş kurulları bakanlıkların teşkilat kanunları ve diğer kanunlara göre teftiş, soruşturma ve denetim görevlerini yerine getirmektedirler. Müfettişlerin görevleri …. çok geniş bir alanı kapsamaktadır. Böyle bir görev gereklidir fakat uluslararası standartlar ve iyi uygulama örneklerine uygun değildir. “Çağdaş” müfettişlik kavramı yönetim adına işlemlerin yapılması sonrasında 3. kişilerin ihbar ve şikâyetlerinin incelenmesidir.” ABGS İnternet sayfaları, https://www.abgs.gov.tr/index.php?p=42210&l=1 , (13.11.2008).

[38] Federal Inspectors General, IGNet, “The Inspector General Reform Act of 2008”, https://www.ignet.gov/pande/leg/pl110-409.htm, (12.02.2009); The Prime Minister’s Office of Public Services Reform, https://archive.cabinetoffice.gov.uk/opsr/documents/pdf/inspecting.pdf, (10.12.2008).

[39] ABD’de özel şirketler tarafından yapılan denetim denince en büyük beş şirket gelmektedir. “The Big Five” (Büyük Beşli) olarak da adlandırılan PriceWaterhouseCoopers(PWC), KPMG, Erns&Young, Deloitte&Touche ve Arthur Andersen’den oluşan bu yapı, Enron skandalındaki cezai sorumluluğu dolayısıyla iflas ettirilen Arthur Andersen’den sonra Büyük Beşli, The Big Four (Büyük Dörtlü) olarak adlandırılmaya başlanmıştır. Uluslararası Muhasebe Bülteni verilerine göre, denetim alanında oligopol oluşturan “Büyük Beşli” halka açık şirketlerin ABD’de %97’sinin, Japonya’da %80’nin, Kanada’da %67’sinin, İngiltere’de ilk 100 büyük firmanın tamamının denetimini yapmakta olup, AB’de denetim ücretlerinin %70’ni elde etmektedirler, The Economist, “The Future of Auditing”, Ekim 20, 2004, s. 71-73.

[40] ABD’de yasal düzenlemeyle kurulan ilk teftiş kurulu olan Sağlık, Eğitim ve Refah Bakanlığı Genel Müfettişlik Ofisinin kuruluş yasa tasarısı, ABD’de federal kurumlarında görev yapan üst düzey yöneticileri tarafından Kongre üyeleri nezdinde lobi yapmak suretiyle engellenmeye çalışılmıştır. Sağlık Eğitim ve Refah Bakanlığı 1976 Genel Müfettişlik Yasa Tasarısının Kongreden geçmesini güvenceye almak için, Yasa Shrinner Engelli Çocuklar Hastanesi’ne Federal Arazi Verilmesi Yasasına eklenerek çıkarılmıştır. Genevieve Nowolinski, A Brief History Of The HHS Office Of Inspector General, Office Of Evaluation and Inspections, Washington, June 2001, s. 3, https://oig.hhs.gov/reading/history/ighistory.pdf (14.12.2008).

[41] Bakınız, Ek: 1, ABD Federal Genel Müfettişleri Internet Sayfası, https://www.ignet.gov.

[42] ABD’de 1981 yılında 15 teftiş kurulu başkanının Başkan Reagan tarafından görevden alınması üzerine büyük tartışmalar çıkmış ve hükümet ile Başkan tarafından atanan teftiş kurulu başkanlarından oluşan bir forum niteliğine kavuşan Başkanlık İşbirliği ve Verimlilik Konseyi (The Precident’s Council on Integrity and Efficiency) kurulmuştur.

[43] ABD Teftiş Kurullarının 2007 yılında kamu kurumlarında yaptığı denetim faaliyetleri sonucunda, 11.4 milyar dolar tutarında potansiyel tasarruf sağlanmış, soruşturmalar sonucunda 5.1 milyar dolar kamu alacağı geri alınmış, 6.805 kişinin suçlu bulunmuş, 8.961 ceza soruşturması tamamlanmış, 1.277 disiplin cezası verilmiş, 4,296 kişinin görevine son verilmiş ya da görevinden uzaklaştırılmış, 5.807 kişi hakkında işlem yapılmış, 309.561 adet şikayet ya da ihbar değerlendirilmiş, 33.740 adet soruşturma kapanmış ve toplam 7.080 adet denetim(audit), soruşturma(investigation) ve değerlendirme(evaluation) raporu yazılmıştır, A Progress Report to the President, Financial Year 2007, President’s Council on Integrity and Efficiency, Executive Council on Integrity and Efficiency, www.ignet.gov (23.07.2008).

[44] Genevieve Nowolinski, a.g.e., s. 12.

[45] Enron skandalında açık usulsüzlükleri görmeyen Arthur Andersen firmasının aldığı danışmanlık ve denetim ücreti haftalık 1 milyon dolar olmak üzere, yıllık 52 milyon dolardır olup, bu hizmeti 16 yıl süreyle aralıksız olarak vermiştir. Yapılan yolsuzlukların soruşturmalarda ortaya çıkması üzerine birlikte şirket yöneticilerinin emriyle bütün denetim belgeleri yakılarak yok edilmiştir.

[46] Enron skandalı patlak verdiğinde Arthur Andersen şirketi, 84 ülkede, 300 ofiste, 85.000 kişinin (28.000’i ABD’de) çalıştığı, 100.000 müşterisine 9.3 milyar dolar karşılığında hizmet denetim ve danışmanlık hizmeti veren bir kurumdu, bkz., Jeremy Markham, A Financial History of Modern U.S. Corporate Scandals, M.E. Sharpe, Armonk, New York, 2006, s. 199.

[47] Sarbanes-Oxley Yasası “şirket üst yöneticilerine, iç denetçilerine kurumun finansal tabloları ve hesaplarına ilişkin iç kontrol sisteminin etkin işlediği konusunda dış denetim kurumları tarafından sertifika alınmasını, denetim yapanların aynı kuruma danışmanlık hizmeti verememesi, özel denetim şirketlerince yapılan denetim hizmetlerinin 5 yıl süreyle sınırlandırılması ve alınan ücretlerin açıklanması gibi konularda” sorumluluklar getirmiştir.

[48] A. Feridun Güngör, “Denetçi Bağımsızlığı Konusunda Sarbanes-Oxley Kanunu Sonrası Gelişmeler-I”, Yaklaşım Dergisi, Mayıs 2003.

[49] Congress of the U.S. House of Representatives Committee On Oversight and Government Reform, “Causes and Effects of the AIG Bailout”, www.oversight.house.gov (07.10.2008).

[50] Edward L. Glaseser and Dwight M. Jaffee, “What to Do About Fannie and Freddie?”, The Economists’ Voice, (Eds. Josef E. Stiglitz, Aaron S. Edlin, and J. Bradford DeLong), Colombia Universty Press, New York, 2008, s. 296-299.

[51] ABD Merkez Bankası Eski Başkanı Alan Greenspan, deregülasyon felsefesinin temel direğinin çöktüğünü ancak bunun nedenini hala tam olarak anlayamadığını, ticarette iki tarafın birbirini kontrol edeceğine inancını koruduğunu, ancak rakiplerin birbirini denetlemesi gerektiği beklentisinin işlememesinden dolayı şokta olduğunu ifade ederken, “ben ve diğer kişiler inanılmaz bir şok içindeyiz… rakiplerin birbirini denetlemelerinin neden işlemediğini, neyin yanlış gittiğini hala anlayabilmiş değilim” demektedir. ABD Sermaye Piyasası Kurulu (SEC) Başkanı Christopher Cox Temsilciler Meclisi Gözetim ve Devlet Reform Komitesine yaptığı açıklamada, “yatırım bankalarının kendi düzenlemelerini kendilerine bırakmak, başka bir kuruma gözetim/denetim yetkisi vermemek büyük bir hata idi. Gönüllü uyumun çalışmadığını öğrenmiş olduk” şeklinde ifade vermişlerdir, bkz., Rex Nutting, a.g.k., (23.10.2008);

[52] 2008 Genel Müfettişlik Reform Yasası (“Inspector General Reform Act”), Genel Müfettişlerin bağımsızlığını artırmak amacıyla 1978 Genel Müfettişlik Yasasını değiştirmiştir. Genel Müfettişler politik görüşlerinden bağımsız ve yalnızca denetim, muhasebe, mali analiz, hukuk, yönetim analizi, kamu yönetimi ya da soruşturma alanlarında gösterdikleri yeterliliklerine göre göreve atanırlar. Genel Müfettişler, ABD Başkanı tarafından göreve atanırken olduğu gibi, görevden alınırken ya da başka bir göreve atanırken ABD Başkanı bunun gerekçesini en az bir ay önce Kongre’nin her iki kanadına (Senato ve Temsilciler Meclisi’ne) yazılı olarak bildirmek durumdadır. Görevden alma ya da başka bir göreve atama açık hukuki gerekçelere dayanmak zorundadır. Aynı şekilde federal kurumların başkanları tarafından atanan Genel Müfettişlerin görevden alınması da aynı işleme tabidir. Genel Müfettişler federal programlardaki usulsüzlük ve sahtecilik işlemlerini yapanlara idari para cezası verebilme yetkisine sahiptirler ve Kongreye faaliyetleriyle ilgili altı aylık ve olağanüstü durumlarda yedi gün içinde rapor vermektedirler. Bkz., Federal Inspectors General, IGNet, “The Inspector General Reform Act of 2008”, https://www.ignet.gov/pande/leg/pl110-409.htm (12.02.2009).

[53] 2002 Reform Programıyla, Birleşik Krallık’ta (“United Kingdom”), İskoçya’da altı, Galler’de üç ve Kuzey İrlanda’da iki ve İngiltere’de onüç olmak üzere toplam 24 müfettişlik (teftiş kurulu) ve diğer denetim biriminin güçlendirilmesi hedeflenmektedir, https://archive.cabinetoffice.gov.uk/opsr/documents/pdf/inspecting.pdf (10.12.2008).

[54] Fransa Bakanlıklararası Denetim Programı Komitesi (CIAP, Comite Interministerielle d’Audit des Programmes), Minister du Budget Des Comptes Publics et da la Fonction Publique, www.performance-publique.gouv.fr/fileadmin/medias/documents/ressources/CIAP/CIAP_5eme_rapport_activite_112008.pdf (18.11.2008),

[55] Robert de Konning, Public Internal Financial Control, A European Commission Initiative To Build New Structures of Public Internal Control in Applicant and Third-Party Countries, s. 264.

[56] The Legal Framework for Budget Systems, An International Comparison, OECD Journal on Budgeting, Vol.4, N.3, 2004, s.187-188.

[57] Ulusal ve Uluslararası Çalışmalar Işığında Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ziraat Matbaacılık, Sayı: 2004/1, Ankara, 2004, s.122-123.

[58] Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu, Yolsuzlukla Mücadeleye Yardımcı Olmak Maksadıyla Alınması Gereken Tedbirlere İlişkin İnceleme Raporu, (çoğaltma), Haziran 1996, Ankara, s. 132-136.

[59] Ulusal ekonomilerin sınıflandırılması konusunda Birleşmiş Milletler, OECD, IMF, Dünya Bankası ve Avrupa Birliği gibi kurumlar tarafından hazırlanmış olan uluslararası sınıflandırma (SNA 93, ESA 95 ve GFSM 2001)standartlarına göre, ulusal ekonomiler mali (finansal) şirketler, mali olmayan şirketler, genel yönetim, hanehalkı ve kar amacı olmayan kuruluşlar olmak üzere beş alt gruba ayrılmaktadır. Bu sınıflandırmada “genel yönetim” merkezi yönetim, yerel yönetimler ve sosyal güvenlik kuruluşlarından oluşmaktadır.

[60] DDK Raporuna göre Maliye Bakanlığı’nda görevli denetim birimlerinden Maliye Teftiş Kurulu, Hesap Uzmanları Kurulu ve Gelirler Kontrolörleri Biriminde görevli denetim elemanlarının sayısı sırasıyla 216, 650 ve 900 olmak üzere toplam 1.766 kişi olduğu ifade belirtilmektedir, oysa bu kurumlarda fiilen çalışan denetim elemanı sayıları 2008 yılında dahi 120, 300 ve 300 kişi olmak üzere toplam 720 kişidir. Maliye Bakanlığının üç denetim biriminde çalışan denetçi sayısı ile DDK Raporunda belirtilen sayı arasındaki fark %100’den fazladır.

[61] Teftiş kurullarının kaldırılmasını düzenleyen 5227 sayılı Kanunda bu kurullarda çalışan denetim elemanı sayısı 1996 yılı DDK Raporunda tespit edilen sayının iki katına çıkmaktadır. Ülkemizde mevcut teftiş kurullarına ilişkin “kuruluşların teftiş birimleri, bakanlık teftiş kurulları” olmak üzere “2003 Haziran ayı itibariyle (belediye müfettişleri ve KİT’lerdeki teftiş kurulları hariç) 50’den fazla teftiş kurulunda 23.104 müfettiş, kontrolör, denetmen, hesap uzmanı ve diğer denetçi” bulunduğu tespiti yapılmaktadır. Bu rakamların hangi kaynaklardan, nasıl elde edildiğine ilişkin ayrıntılı bilgi yer almadığı için söz konusu rakamlardaki eksiklik ve yanlışlığın nereden kaynaklandığına ilişkin bir değerlendirmede bulunulamamaktadır. Ancak açık olan bir şey vardır ki, tabloda gösterildiği üzere, Türkiye’de kamu kurum ve kuruluşlarında 23.104 denetçi bulunmamaktadır, bkz., Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma:1, Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim, Başbakanlık, Ekim 2003, s. 103-104.

[62] Denetim sisteminde reform yapmayı amaçlayan 5227 sayılı Kamu Yönetimi Temel Kanununun gerekçesinde, “yönetimin temel fonksiyonları içinde önemli bir yer tutan denetim, özelleştirmeler ve yerinden yönetim uygulamalarıyla devletin aktör olarak değil fakat düzenleyici ve denetleyici işlevler üstlendiği bir ortamda daha da önemli hale gelmesine rağmen ülkemizde arzu edilen bir denetim sistemi henüz kurulamamış” olduğu tespiti yapılarak, denetim sistemiyle ilgili olarak “denetim sistemimizde çok sayıda ama etkisiz, kurallara uygunluğa ve geçmişe dönük, hedef ve performans göstergelerinden yoksun” bir denetim sisteminin bulunduğu değerlendirmesi yapılmaktadır. Türkiye’de “denetimde keyfilik ve denetim sisteminin siyasi tercihler ile amaç dışı kullanımı da eklendiğinde denetim sistemi son derece sorunlu bir haldedir. Aksi takdirde bu kadar çok sayıda denetim birimi ve elemanına rağmen, ülkemizde bu ölçüde israf ve yolsuzlukların yaşanması ve halkın ihtiyaçlarının karşılıksız kalması gerçeği ile kalınmazdı.”, bkz., Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma:2, Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı, Başbakanlık, Ekim 2003, s. 81-82.

[63] Türkiye’de denetçi başına düşen memur sayısı itibariyle uluslararası ortalamaları yakalayan belki de tek denetim birimi, denetim elemanları içinde 3.000 kişi ile sayı olarak en fazla grubu oluşturan İlköğretim Müfettişleridir. Milli Eğitim Bakanlığı’nın yaklaşık 600.000’ü bulan aşan öğretmen sayısı dikkate alındığında denetçi başına yaklaşık 200 kişi düşmektedir.

[64] Örümcek Ağı operasyonlarında bir grup şirketi inceleyen Maliye Başmüfettişi Ali ATAY tarafından yazılan, hayali ihracat yoluyla devletten haksız KDV iadesi alındığı iddialarına ilişkin açılan “Örümcek Ağı” davasında, sanıklar Erol Maks Kohen, Ahmet Züberkan Arıkan, Nail Tahsildaroğlu ve Yücel Atabay, “evrakta sahtecilik” suçundan, 37 ayrı olayla bağlantılı olarak toplam 110 yıl 8'er ay hapse mahkum edilmiştir. Hürriyet Gazetesi, “Örümcek Ağı Davasında Toplam 110 Yıl Hapis”, 16.02.2009, https://www.hurriyet.com.tr/gundem/11016968.asp.

[65] Maliye Müfettişleri Derneği, Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanunun Denetime İlişkin Düzenlemeleri Hakkında, Ankara, Temmuz 2004, s.5.

[66] 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunda 2005 yılı sonunda çıkarılan 5436 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile denetim daha önce “tamamen bir danışmanlık” faaliyetine indirgenmiş iken yapılan bu değişikle “ danışmalık ve güvence sağlama faaliyeti” anlayışına yükseltilmiştir.

[67] Birgül Ayman Güler, Nuray E. Keskin, “Devlet Reformunu Tarihten Çalışmak”, Kamu Yönetimi -Yöntem ve Sorunlar (Ed: Şinasi Aksoy-Yılmaz Üstüner), Nobel Yayınları, Ankara, Şubat 2007, s.119.

[68] Macar araştırmacı Pal Fodor’un Osmanlı İmparatorluğunun 15-17. yüzyıl döneminde yazılan reform metinlerini irdeleyen çalışmaları önemlidir. Bkz., Pal Fodor, “15-17. yüzyıl Osmanlı Hükümdar Aynalarında Devlet ve Toplum, Kriz ve Reform”, (Çev. Erdal Çoban), Tarih İncelemeleri Dergisi 1999, Ege Üniversitesi Edebiyat Fakültesi yayını, s.281-302.

[69] 2001 Hedefleri Doğrultusunda 21. Yüzyıla Girerken Türkiye!de Kamu Yönetiminin Geliştirilmesi ve Bazı Ülkelerdeki Uygulamaları, Araştırma Raporları II, Başbakanlık İdareyi Geliştirme Başkanlığı, Ankara, 1994, s.8.

[70] Harcama denetimleriyle görevli yöneticilere bağlı olarak çalışacak olan mali iç denetçilerin ne kadar etkinlik, verimlilik ve tutumluluğu sağlayacakları bir yana, denetimlere ne zaman başlayacakları da belli değildir.2008 yılı sonu itibariyle 802 iç denetçiden yalnızca 500’ü eğitimden geçirilmiş olup, birkaç kurum dışında henüz denetimlere başlanmamıştır.

[71] İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü internet sayfaları, 2006 Yılı Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporu, s.24, https://www.mahalli-idareler.gov.tr/Yayinlar/Yayinlar.aspx, (02.01.2009),

[72] Maliye Bakanlığı, Bütçe Genel Müdürlüğü İnternet sayfaları, https://www.bumko.gov.tr/TR/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849816B2EFDFD2E3D99D08F44F, (02.01.2009)

[73] 2006 yılında 33.5 milyar YTL bütçe harcaması yapan yerel yönetimlerin (10.1 milyar mal ve hizmet alımı, 12.3 milyar yatırım harcaması, 1.4 milyar cari transfer ve 1.1 milyar borç ve faiz gideri yaptığı) 18.8 milyar YTL iç ve dış borç ve 8.5 milyar YTL diğer yükümlülükler olmak üzere 27.3 milyar YTL toplam yükümlülük tutarına 2006 yılında belediyelerin silinmiş olan 10.1 milyar YTL borçları eklendiğinde kullanılan toplam kaynak 70.9 milyar YTL’ye ulaşmaktadır. İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü internet sayfaları, 2006 Yılı Mahalli İdareler Genel Faaliyet Raporu, s. 34-37.

[74] 2007 yılı bütçesine göre yerel yönetimlere 13.4 milyar YTL, merkezi yönetimlere ise 11.6 milyar YTL yatırım bütçesi ayrılmıştır, https://www.dpt.gov.tr/kamuyat/butceozet2008.html, (12.12.2008),

[75] Recep Sanal, “Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Yönetsel Denetimine İlişkin Yeni Gelişmeler”, Ruşen Keleş’e Armağan, Yerellik ve Politika, Küreselleşme Sürecinde Yerel Demokrasi, İmge Kitabevi, Ankara, 2007, s. 137.

[76] Yerel yönetimlerin yatırım harcamaları içinde 2004 sonrasında artan payı ve bütçe büyüklükleri ve İçişleri Bakanlığının, Mülkiye Teftiş Kurulu ve Mahalli İdareler Kontrolörlerinin “mali (harcama) denetim alanında görev yapamayacağı” şeklindeki raporu dikkate alındığında, denetim açığının yerel yönetimlerin harcamaları alanında önemli bir risk oluşturmaktadır, bkz., İçişleri Bakanlığı, Teftiş Kurulu Başkanlığı, 5018 sayılı Kanunun Mülki İdare Amirleri ve Mülkiye Müfettişlerinin Görev, Yetki ve Sorumluluklarının Belirlenmesi Hakkında Rapor, www.icisleri.gov.tr/_Icisleri/WPX/iar_5018mia.doc, (20.10.2006),

[77] Ulusal ve Uluslararası Çalışmalar Işığında Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Maliye Bakanlığı, Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ziraat Matbaacılık, Sayı: 2004/1, Ankara, 2004, s. 123.

[78] Raporda kamu kurum ve kuruluşlarında özel denetim şirketlerinin görev yapmasına ilişkin gerekçe olarak, banka ve halka açık şirketlerde bağımsız dış denetim kuruluşları ve vergi denetimlerinde serbest mali müşavirler ve yeminli mali müşavirlerin kamu denetçilerinin üzerine düşen iş yükünü hafiflettiği ve bu alanlarda kamu kontrolünün artmasına yardımcı olduğu belirtilmektedir. Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu, a.g.e., s. 144-162. Ancak 2001 krizinde bankaların özel şirketlerin “bağımsız” denetimine tabi oldukları halde yapılan tartışmalarda bu şirketlerin denetimlerdeki sorumluluklarının tartışılmaması görevlerini etkin bir şekilde getirdiklerinden midir yoksa bu denetimleri düzenleyen mevzuatta sorumlulukların açıkça düzenlenmemiş olmasında mı kaynaklanmaktadır tartışmalıdır. 2008 yılı vergi istatistikleri incelendiğinde, Türkiye’de kurumlar vergisi ve gelir vergisi mükelleflerinin ödedikleri yıllık vergi ortalamasının asgari ücretli tarafından ödenen yıllık verginin yaklaşık on (10) katı olması serbest muhasebecilik, serbest muhasebeci ve mali müşavir ve yeminli mali müşavirlik mesleklerinin etkinliğinin önemli göstergelerinden birisidir.

[79] Cumhurbaşkanlığı tarafından Kanunun 40’ncı maddesinin veto gerekçesinde, “Sayıştayın bizzat yapmakla yetkili olduğu denetim görevini başka kurum ve kişilere yaptıramayacağı, ayrıca kamu hizmeti niteliğindeki denetim görevinin memur olanlar dışındaki kişiler tarafından yapılamayacağı” yer almıştır, bkz., Cumhurbaşkanlığı internet sayfaları, 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanunun Veto Gerekçeleri, www.cankaya.gov.tr/tr_html/ACIKLAMALAR/03.08.2004-2819.html, (03.08.2004).

[80] Adnan Nas, Kamu Yönetiminde Yeni Düzen, Dünya Gazetesi, 11.11.2008.

[81] Tevfik Altınok, Maliye Teftiş Kurulu ve Kamu Mali Denetimi, Maliye ve Finans Yazıları, Temmuz 2008, Yıl:22, Sayı:80, s. 13-32.

[82] Maliye Teftiş Kurulu (MTK), Maliye Bakanlığı’nın 1859 yılında kuruluşundan yirmi yıl sonra, 1879 yılında mali (harcama, vergi, devlet malları ve devletin hukuk danışmalığı) denetim alanında hizmeti vermek üzere kurulmuştur. Osmanlı İmparatorluğunun reform politikaları döneminin ürünü olan MTK, 2009 yılında 130’ncu kuruluş yıldönümünü kutlamaya hazırlanırken, Mayıs 2008’de TBMM’ye sevk edilmiş olan bir kanun tasarısı ile kapatılmaktadır.

[83] 07.05.2008 tarihli Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun İle Maliye Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede Ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı, https://www.basbakanlik.gov.tr/sour.ce/index.asp?wpg=detay&did=8032769D-25BE-4AA7-BB56-9E1E408C8E88, (02.01.2009),

[84] Maliye Bakanlığında, vergi alanında (305 Hesap Uzmanı, 321 Gelirler Kontrolörü, 2.873 Vergi Denetmeni) 3.499 denetim elemanı, harcama alanında (15 İç Denetçi, 13 Bütçe Kontrolörü, 100 Muhasebat Kontrolörü, 229 Muhasebe Denetmeni) 357 denetim elemanı, milli emlak alanında (73 Milli Emlak Kontrolörü, 217 Milli Emlak Denetmeni) 290 denetim elemanı ve Bakanlığın genel denetim birimi olarak bütün bu alanlarda görev yapan 100 Maliye Müfettişi olmak üzere toplam 4.246 denetim elemanı görev yapmaktadır.

[85] OECD ülkelerinden ABD’de Vergi Uyum Yetkilisi, Vergi Denetçisi, Gelir Ajanı, Gelir Bürosu Denetçisi, Özel Ajan olmak üzere sekiz (8), Almanya’da Vergi Kaçakçılığı Takip Memuru, Yüksek Maliye Dairesi Denetim Elemanı, Vergi Dairesi Denetim Elemanı, Federal Maliye Bakanı Denetim Elemanı olmak üzere dört (4), Fransa’da Maliye Müfettişi, CF1-2-3, DVN, DIRCFI, DIF olmak üzere beş (5), İtalya’da Genel Maliye Müfettişi, SECIT-Vergi Müfettişi, Bölgesel İnceleme Elemanı, Yerel İnceleme Elemanı, Vergi Polisi olmak üzere beş (5), İngiltere’de Tax Inspector, Özel Uyum Dairesi ve 5 özel birim (iflaslar, yabancı sanatçılar, …) olmak üzere yedi (7) ve İspanya’da Maliye Müfettişi, Ulusal Teftiş Birimi, Ulusal Suç Soruşturma Dairesi, Bölgesel İnceleme Elemanı, İl İnceleme Elemanı olmak üzere beş (5) farklı denetim birimi bulunmaktadır.

[86] Ayrıca Türkiye’de toplanan vergi gelirlerinin %70’ten fazlasının dolaylı vergiler, geri kalan %30’un önemli bir bölümünün ise stopaj yoluyla ücret ve maaşlar başta olmak üzere ödemelerin kaynağında yapılan kesintilerden oluştuğu ve toplam vergi gelirlerinin yalnızca %5’inin beyan esasına dayandığı dikkate alındığında, kamu denetimi alanındaki yaklaşık 11.000 kişilik insan kaynağının %30’unun (3.499 kişi) vergi denetimine ayrılmasının hele bu alanın Bakanlığın harcama, vergi, milli emlak ve devlet hukuk danışmanlığı alanlarının denetiminden sorumlu olan Maliye Teftiş Kurulu’nun Türkiye’de vergi denetim alanının güçlendirilmesi amacıyla vergi denetim birimi haline getirilmek suretiyle kapatılmaya çalışılmasının vergilendirmede etkinlikle bir ilişkisinin bulunmadığı açıktır.

[87] Maliye Teftiş Kurulu’nun doğrudan vergi inceleme birimi haline getirilerek dolaylı yollardan kapatılmasının bir diğer nedeni ise Maliye Bakanlığı tarihinde bir ilk olan üst düzey yöneticilerin “reform” çalışmalarını “bakanlık içi mesleki çekişmenin bir hesaplaşma aracı” olarak kullanmasıdır: Türkiye’de vergi incelemesi alanında, özellikle büyük şirketlerin vergi denetimini yapmak amacıyla Maliye Teftiş Kurulu’nun öncülüğünde kurulmuştur. Maliye Teftiş Kurulunun, Maliye Bakanlığı tarihinde ilk kez gerçekleşen Hesap Uzmanı kökenli bir Maliye Bakanı ve Maliye Müsteşarı döneminde vergi inceleme birimi haline getirilere kapatılmaya çalışılması dikkat çekici ve incelenmeye değer bir konudur.

[88] Birgül Ayman Güler, Türkiye’nin Yönetimi, Yapı, İmge Kitabevi Yayınları, Ankara, 2009, s. 87, 169.

[89] Bakanlık teftiş kurulları tarafından yapılan denetimler, yürütmenin (idarenin) işlemlerinin siyasi sorumlu bakan adına denetlenmesidir ve bu nedenle yürütme adına yapılan siyasal denetimdir. Anglo-Sakson denetim terimleriyle dış denetimdir. İç denetçiler tarafından yapılan denetim ise yürütmenin (idarenin) işlemlerinin yönetsel sorumlu adına denetlenmesi olup, iç denetimdir. Sayıştay tarafından TBMM adına yapılan denetim ise yürütmenin yasama tarafından denetlenmesi olup, dış denetimdir. Bu nedenle 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun dış denetimi düzenleyen 68’nci maddesi, “Sayıştay ve bakanlıkların teftiş kurulları tarafından yapılacak .…dış denetim” şeklinde düzenlenmesi gerekmektedir. Aksi takdirde “siyasi sorumlu” bakanlar“yönetsel sorumlu” üst yöneticilerin faaliyet, iş ve işlemlerinin doğruluğunu kontrol edemediği halde yapılan işlemlerden sorumlu, diğer bir ifadeyle, sorumlu fakat yetkisiz siyasi aktörler olarak kamu yönetim sisteminde varlıklarını sürdürmeye devam edeceklerdir.

[90] Cumhuriyetin kuruluş felsefesine uygun olarak merkezi ve üniter bir devlet yapısı esas alınarak hazırlanmış olan 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanununu yaklaşık 80 yıllık uygulamadan sonra ortadan kaldıran 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun Türk kamu mali yönetim ve denetim sisteminde yaratacağı sonuçlar ile ABD’de Roosevelt döneminde bankacılık alanında finansal manipülasyonlar ve içeriden bilgi alanların ticareti (insider trading) uygulamaları sonucunda 500’den fazla bankanın batmasına neden olan 1929 Krizi (Büyük Buhran) sonrasında 1933 tarihinde çıkarılmış olan Glass-Steagall Yasasını ortadan kaldıran 1999 tarihli Finansal Modernizasyon Yasası ile benzerlikler taşımaktadır. ABD’nin 42’nci Başkanı William "Bill" Jefferson Clinton döneminde çıkarılan Finansal Modernizasyon Yasası, 1929 krizi deneyiminden alınan derslerden yola çıkarak hazırlanmış olan Glass-Steagall Yasasının bankacılık sistemine getirdiği 66 yıllık deneyimi ve kurallarını yok sayarak ortadan kaldırmış ve ABD finans sisteminin çöküşünün hazırlayıcısı olmuştur. 5018 sayılı Kanun ise dağılmakta olan bir imparatorluğun refleksine ve Cumhuriyetin kuruluş felsefesine uygun olarak kurulan merkezi ve üniter yapıyı esas alarak düzenlenmiş ve Cumhuriyetle yaşıt olan 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanununu AB, OECD, IMF ve DB tarafından dikte edilen neoliberal politikalara ve Anglo-Sakson sisteme göre ademi merkezi bir yapı ve mali federalizm temelinde “yeniden” kurmaktadır. Yeni yapının kısa vadede ortaya çıkardığı sonuçlar yolsuzluk, usulsüzlük, israf ve mali disiplinsizlik olup, uzun dönemde ortaya çıkaracağı sonuçlar ise ABD finans sisteminin 2008 krizinden farklı olmayacaktır. Bkz., American Banking Association President’s Position, New Ball Game in Washington, ABA Banking Journal, January 1995, p. 17, (aktaran), Michel Chossudovsky, https://www.globalresearch.ca/index.php?context=va&aid=10588, (07.12.2008).

Mülkiye Dergisi Cilt 34 - 2010 - Kamil KARATEPE

Tüm anılar ve söyleşilere geri dön